2015年，刘家义审计长在全国人大常委会所作的《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，部分一般性转移支付限定了专门用途，专项转移支付清理整合不到位，仍存在“碎片化、部门化、司处化”现象，财政部2014年上报专项转移支付133个，执行中实际安排明细专项362个；抽查的343个明细专项有43个部门参与分配，涉及123个司局、209个处室，如“公共卫生服务补助”专项细分为21个明细专项，其中卫生计生委疾病预防控制局有10个处参与13个明细专项的分配。多而杂，实在难以管好，出现了大量分配审核不严格、资金被套取骗取的问题。

财政项目资金交叉重复、管理“碎片化”的问题是我国财政管理的一项痼疾。其顽固程度可从农业项目资金“碎片化”窥见一斑。中央财政通过支农专项资金来支持地方农业生产和农村建设。然而早在2004年，审计署发布的审计结果公告《50个县财政支农资金审计调查结果》就反映出财政支农资金投入渠道多，管理分散等问题。根据审计建议，财政部于2006年下达了《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》，意图改变支农政策项目资金政出多门的状况，整合政策项目资金。然而，上述措施收效并不明显。审计署2008年发布的审计结果公告《50个县中央支农专项资金审计调查结果》指出：中央支农项目资金总体尚未有效统筹和整合，无论中央还是地方都没有一个对支农资金进行统筹管理的部门。从中央到省、市、县都有20个左右部门参与资金管理，每个部门负责分配的项目资金少则一两项、多则十几项。相当一部分项目资金用途重复或交叉，点多面广，资金严重分散。2014年《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》重点揭示出“农林水事务”类专项资金中有 66个专项在中央本级由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配管理；下达到地方后仅省一级就涉及近20个主管部门，省以下也需层层审批。农业项目资金“碎片化”问题历经十余年没有得到根本解决。

财政项目资金“碎片化”问题产生一系列严重的后果，它使政策整体目标被肢解，政策措施被打乱，政策效果被弱化。比如2008年审计结果公告指出，“受部门分割、条条管理和专款专用制度的制约，地方在支农资金的使用中很难有效整合。如2006年，黑龙江省桦川县收到中央支农专项资金1.02亿元，其中按项目管理的专项资金5045万元，是县级一般预算收入的2.34倍。该县作为水稻大县，亟需解决水利设施落后、灌溉能力不足的问题，该县概算总投资8646万元的悦来灌区渠首项目，立项后8年没有投入，如果将专款科学整合，就能够尽快解决问题，但实际上中央支农专项资金用于该县灌溉区的仅为815万元，其余按项目管理的资金分散到2148个具体项目，每个项目平均只有1.97万元，最少的只有1200元”。

并且，由于管理分散，未形成合力，财政项目资金“碎片化”还容易产生弄虚作假套取财政资金的问题。如2014年审计工作报告指出，审计重点抽查的“林业贷款贴息”、“成品油价格补助”、“农机具购置补贴”、“中央基建投资”、“县域金融机构涉农贷款增量奖励”和“农村金融机构定向费用补贴”6个专项的可疑项目中，有18.59亿元专项资金（占抽查金额的37.59%）被骗取套取。2015年审计报告指出，“关闭小企业中央财政补贴”、“国际服务外包业务发展专项”、“产业化经营中央财政补助”、“文化产业发展专项补助”、“产业振兴和技术改造”、部分涉农专项等被骗取套取12.6亿元。

部门利益作祟是财政项目资金“碎片化”问题产生的一个重要原因。根据公共预算理论，预算资金是政府的“血液”，预算与政策紧密相关，预算项目资金的投向应反映出公共政策实施意图。鉴于现代社会的复杂性，为满足政策实施目标群体的多样化要求，公共政策的价值取向趋于多元化，通常包括公平、效率、发展、责任、秩序等。政策目标也趋于多重性，如有关农业政策目标，通常包括农村社会稳定、农业经济发展、农业耕植技术创新、农民收入增加和农村生态系统优化等多重子目标。由于政策价值的多元化与政策目标的多重性，根据政府内部的职能分工，会有多个职能部门参与政策措施的制定和财政项目资金的分配。在此过程中，如果财政项目资金分配过程中有部门利益嵌入，就存在机会主义的风险，产生“合作困境”与“孤岛现象”。相关部门将掌管的财政项目资金视为自己的“一亩三分地”，不愿意与其他部门进行合作，项目管理“条条分割”、资源垄断、封闭运行，由此财政项目资金“碎片化”问题在所难免。

财政项目资金 “碎片化”问题不是我国独有的现象，在美国等发达国家也存在。美国审计署（GAO）自2011年起持续对美国联邦政府职能和项目交叉（duplication）、重复（overlap）和“碎片化”（fragmentation）的问题进行了审计，截至2015年4月，已连续发布了五份关于整个联邦政府交叉、重复和“碎片化”的年度报告，审计范围几乎覆盖联邦每一个部门和项目。 美国审计署近五年共发现106个领域出现的交叉、重复或“碎片化”问题，还有107个领域存在降低政府运作成本或提高财政收入的潜力，这些领域涉及广泛，包括农业、国防、经济发展、教育、能源、卫生、国土安全、国际事务、科学和环境、社会服务等方面。例如美国审计署2011年发现，联邦政府2009财年花费超过40亿美元的财政资金用于培育全国300万名教师的教育技能，然而这部分资金管理共有10个联邦部门和机构参与，涉及82个联邦项目。既使在教育部内部，有8个司局管理着60个用于提高教师技能的竞争性资助项目，每个资助项目都有自身的政策、方式、竞争规则和报告要求，“碎片化”现象明显。如果改进规划和加强协调，可以更好地利用有限的资源帮助提高教育技能。又如，美国审计署2013年发现，共有31个联邦部门和机构收集、维护和使用地理空间的信息。如果预先能较好地设计和安装使用这些地理空间的信息，将有助于减少重复投资，节省数百万美元。为此，审计署连续五年实施审计，提出改进管理、节约成本、提高收入的500多条审计建议，并逐项追踪审计建议落实情况。

近年，我国在清理整合规范专项转移支付、清理专项收入、清理政府性基金等方面做了大量工作，取得初步成效。如财政部对专项转移支付做了整合，进一步细分的问题主要存在于各业务主管部门。李克强总理于今年6月10日主持召开国务院常务会议，明确要求推进财政资金统筹使用措施，坚决改变资金使用“碎片化”。刘家义审计长的审计工作报告，表明了审计署将财政项目资金“碎片化”问题作为审计重点关注内容。审计机关具有独立性的特征，没有部门利益的羁绊，是政策目标实施的监督者、基层群众利益表达的聚合者和国家整体利益的代表者，能够立足于国家治理整体框架，围绕公共政策总体目标与战略意图，着力打破部门利益导致的“条条分割”和“信息孤岛”。建议审计机关按当前简政放权和财政体制改革要求，将财政预算执行审计、重大政策贯彻落实审计、专项资金审计等方式相结合，连续对财政资金“碎片化”问题进行跟踪审计，实施高位推动，从源头审起，上下联动，推动财政项目资金整合，促进国家治理体系的现代化。

[作者简介] 陈平泽（1977-）男，湖南省邵东县人，中国审计学会理事，中国矿业大学（北京）管理学院教师，博士，高级审计师，财务处副处长。曾在国家审计署行政事业审计司工作11年，获首届审计署优秀审计博士学位论文奖，获“审计署审计业务骨干人才”称号，入选国家机关事务管理局组织的首届“中央国家机关会计领军人才”。

出版专著1本，在《审计研究》等刊物发表学术论文25篇，主持审计署重点课题1项，参与国家级、省部级课题5项，获得 “全国审计机关优秀审计论文和研究报告二等奖”等审计署各种学术奖励6项，主要研究方向是政府审计和政府预算。