北京工商大学副校长、教授、博士生导师谢志华:推进审计职业化建设,更好地发挥审计作用
【发布时间:2015年12月15日】
【来源:审计署】
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十八届四中全会提出要推进审计职业化建设,现在中央印发的《关于完善审计制度的若干重大问题的框架意见》及配套文件又专门就推进国家审计职业化建设提出了指导意见,这是强化国家审计机关审计队伍建设、提升审计能力和水平,进而提高审计质量,更好地发挥审计作用的重要举措。

一、审计职业化的必要性

审计职业化就是要求审计人员必须具备专门的知识结构,掌握特殊的技能方法,能够独立的履行审计职责的专业特征。审计职业化建设的重点是审计的专业化建设。推进审计职业化建设的必要性表现在以下方面:

(一)审计职业化建设是审计专业化特征的内在要求。审计一产生就无不与会计密切相关,以致早期人们认为审计就是查账。由于会计具有很强的技术性特征,从而要求查账的审计也必须至少熟练掌握整个会计技术。不仅如此,会计发展到今天,由于会计所反映的事项越来越复杂多变,尽管制定了会计准则作为会计确认和计量的依据,但仍然要求会计人员在反映会计事项时必须进行职业判断,使得会计的技术性特征进一步强化。这就要求审计在进行查账时不是简单的重复会计过程,而是要在会计进行职业判断的基础上进行再判断。显然审计的专业化水平必须要高于会计的专业化水平,只有这样才能真正确保审计的效率和质量。

(二)审计职业化建设是审计职能不断扩大的进一步要求。在审计的历史变迁过程中,审计的职能不断扩大,经历了合规合法性审计向财务报表鉴证审计的发展,以及财务报表鉴证审计向效益审计的进一步发展。国家审计机关所进行的审计也经历了类似的发展过程,世界各发达国家都无不把绩效审计作为国家审计机关的审计重点。随着审计职能的扩展,审计的技术方法也在不断创新,从详细审计开始相继产生了抽样审计、制度导向审计和风险导向审计,绩效审计的方法更是适应审计内容的特征而层出不穷。在我国推行国家审计制度三十多年来,国家对审计工作的要求不断提高,审计的职能日益扩大,对审计人员的专业胜任能力的要求越来越高。特别是在审计全覆盖的国家审计任务下,要求在一定周期内国家审计机关对依法属于审计监督范围的所有管理分配、使用公共资金、国有资源的部门和单位以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行公共受托经济责任的情况进行全面审计。既要审查所提供信息的真实性,又要监督其行为的合规合法性,更要评价其行为的经济性、效率性和效果性。既要监督宏观经济政策的落实情况和实施效果,也要监督微观主体的经济行为的合法性和有效性。所有这一切都对审计人员的专业胜任能力提出了更高更新的要求。特别是在进行政府绩效审计和国有企业经济效益审计中,审计人员的专业胜任能力就不能仅仅局限于查账,而是要根据政府提供的公共服务的品类和国有企业经营属性的不同形成相应的专业能力结构。只有这样,审计人员才能适应新的审计任务的要求,更好地履行审计职责。

(三)审计职业化建设是确保审计独立履行职责的前提条件。审计的根本属性就是独立性,审计机关和审计人员都必须独立的履行审计职责以确保审计结论的客观公正性。审计的独立性表现在组织上、经济上和工作过程上的独立性,通过这些方面的独立性以最终保证审计组织和人员在审计活动中始终保持客观公正的状态。推进审计职业化建设必须要建立审计人员的职业保障制度包括:组织保障、经济保障和专业能力保障。组织保障,一方面要保证中央和地方审计机关能够独立地行使审计监督权力,各级政府要支持审计机关依法履行职责,强化上级审计机关对下级审计机关的领导;另一方面对审计人员必须采用职业化管理模式,形成审计人员的专业晋升通道,即专业技术职务序列,只有这样才能保证审计人员在业务上具有组织上的独立性并形成相对独立的职业生涯路径。经济保障要求适应审计人员的专业技术职务序列形成相应的薪酬水平,审计人员的基本薪酬水平的高低对于审计人员以客观公正的态度进行审计业务有着重要的影响。专业能力保障是指审计人员只有具备必需的专业胜任能力,才能为审计监督的客观公正提供专业前提,当审计人员不满足这种专业胜任能力时,就可能导致不能有效履行审计责任,当然审计结论就不可能有客观公正可言。可见,审计职业化建设对保证审计的独立性起着不可或缺的作用。

二、审计职业化的路径

尽管审计职业化建设对于提高审计效率和质量,发挥审计在国家治理的基石和重要保证作用十分重要,但是就我国现实而言,审计的职业化进程仍然存在一些问题。这些问题主要是审计机关公务员中审计人员、综合管理人员都是按照综合管理类公务员进行管理,没有单独设定审计人员的专业资格标准,两者职责不明、权责不分,所引进的审计人员不具备专业胜任能力,可以有效地履行审计职责的审计力量明显不足,审计人员的积极性没有得到充分的发挥。在世界上许多国家都进行了国家审计职业化建设,将审计人员的政治生活待遇、提拔与晋升、权利与义务、任职条件、准入资格和处罚与退出都纳入到了相关法律法规中。在我国推进审计职业化建设就是要结合审计职业的专业特征,建立适应审计监督需要的审计人员分类管理制度,实现审计专业技术类职位和综合管理类职位的分开,建立完整的审计专业技术类公务员职务序列,完善审计人员的选任机制、问责机制和职业保障机制。审计职业化建设的主要路径如下:

(一)设立审计专业技术类职位,形成审计专业技术类公务员职务序列。按照《中华人民共和国公务员法》以及相关规定,公务员可以分为专业技术类公务员和综合管理类公务员。由于审计监督具有很强的专业技术特征,必须要有足够专业胜任能力的人才才能履行审计职责,所以必须要在国家审计机关设立专门的专业技术类职位并保持这种职位的相对独立性。在单独设立这种专业技术类职位的基础上应形成相应的职务序列,通过这种职务序列的等级制度和晋升机制形成对审计人员的激励体系。

(二)建立审计人员的准入、晋升、培训和降级与退出制度,形成审计人员的专业能力的保证体系。在实行审计专业技术类职位和综合管理类职位分开的基础上,必须按照审计工作的运行规律和审计监督的需要对审计专业技术类职位进行资格条件管理。首先,要确定审计人员的准入资格条件,并按照这一资格条件建立相应的准入考试制度,在考试合格的基础上再建立职业资格认证制度。其次,要建立审计人员的职务晋升制度,就是要根据审计专业技术类公务员职务序列的等级分类制定相应的晋级标准。晋级标准包括考试标准和实际的审计执业能力标准,凡晋必考,凡晋也必须要有执业业绩。再次,要建立审计人员的持续培训制度,一方面,根据审计专业技术类公务员职务序列的等级标准,建立与这种等级标准相适应的培训体系;另一方面,要根据审计工作和审计监督新的需要和新的任务建立相应的培训体系。培训体系不仅要包括理论培训,也必须要包括实践培训。所培训的内容必须要纳入相应的职务序列的等级标准及晋升考试之中。最后,要建立审计人员能上能下、能进能出的问责制度,在制定了审计人员专业技术类公务员职务序列等级标准的基础上,必须严格按照每一等级的标准对审计人员进行严格的考核问责,凡是没有达到同一等级标准的必须要降为下一级;凡是不符合审计人员的准入标准以及在审计执业过程中出现过重大责任事故而不适合于继续从事审计工作的必须予以退出并受到相应的处罚。

(三)建立主审负责制下的审计项目管理体系,实现审计项目管理的职业化。推进审计职业化建设不仅涉及审计人员的职业化,也包括审计业务管理的职业化。审计业务都以审计项目的形式而展开,实现审计业务管理的职业化就是要实现审计项目管理的职业化。审计项目的管理不能采取行政负责制,而是要采取主审负责制,主审必须具有足够专业胜任能力和项目管理能力。审计机关还必须根据审计项目的大小和复杂程度对主审提出分级要求,以确保主审的专业能力和管理能力能够保证审计项目的顺利实施。

(四)建立审计职业保障制度,维护审计人员的职业利益,保障审计人员正常进行审计监督。职业保障制度既是审计职业化建设的内容,又有助于保证审计人员进行审计监督的独立性。审计人员职业保障制度是由职业权力保障、职业身份保障、职业收入保障、职业教育保障和职业安全保障等构成。职业权力保障就是审计人员具有依法独立行使审计监督的权力,任何相关主体都不得对审计人员的监督活动施加不利影响而改变审计人员的独立判断,审计人员有权规避和拒绝这种影响;职业身份保障就是非因审计事由、非经法定程序,审计人员不被免职、降职、辞退或者处罚;职业收入保障是指审计人员应有与其职业及其专业能力相适应的稳定收入和生活保障,以实现审计人员在经济上的独立性;职业教育保障要求为审计人员提供持续不断的后续教育和职业培训,并提供相应的经费。通过职业教育保障要保证审计人员不会由于必要的教育培训不到位而使其专业胜任能力不符合相关要求;职业安全保障就是要为审计人员提供正常履职所需要的安全环境,不会因为正常履职而受到打击、报复、伤害等安全威胁。审计人员只有得到了这些职业保障才能真正独立地运用其专业能力,有效发挥审计监督的作用。

(作者系北京工商大学副校长、教授、博士生导师,兼任教育部工商管理类学科专业教学指导委员会副主任委员,教育部学科发展与专业设置专家委员会委员,商务部内贸专家,中国商业经济学会副会长,中国商业会计学副会长,中国审计学会常务理事,中国财政学会理事,中国会计学会理事,中国成本研究会理事,中国内部审计学会理事等职。)

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