《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出 ，“十一五”期间把化学需氧量（COD）、二氧化硫(SO2)等主要污染物排放总量减少10%的约束性目标。为确保这一目标的实现，近年来，中央和地方各级政府采取了多项措施，投入了大量资金。“十一五”即将结束，各地减排指标的完成情况如何？减排指标真实性、准确性能否得到保证？财政资金是否发挥了应有的效益？带着这些疑问，在2009年审计署组织的节能减排专项资金审计中，审计组尝试对某省主要污染物总量减排指标进行了审计调查，做了积极的探索，取得了一定的成效。
一、主要污染物总量减排概述
（一）当前减排工作面临的形势
“十一五”以来，全国各地认真贯彻落实科学发展观，高度重视节能减排工作，把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式的重要抓手，加大资金投入，强化责任考核，完善政策机制，加强综合协调，节能减排工作取得重要进展。据统计，截至2009年底，全国化学需氧量排放总量下降9.66%，二氧化硫排放总量下降13.14%。虽然提前完成“十一五”的减排目标，但形势依然严峻。特别是2009年第三季度以来，二氧化硫排放量下降速度放缓甚至由降转升，化学需氧量排放总量下降趋势明显减缓，给减排工作带来很大压力。
（二）主要污染物总量减排指标的内涵
“十一五”期间国家对化学需氧量、二氧化硫两种主要污染物实行排放总量控制计划管理，排放基数按2005年环境统计结果确定。计划到2010年，全国主要污染物排放总量比2005年减少10%，具体是：化学需氧量由1414万吨减少到1273万吨；二氧化硫由2549万吨减少到2294万吨。在确保实现全国总量控制目标的前提下，综合考虑各地环境质量状况、环境容量、排放基数、经济发展水平和削减能力以及各污染防治专项规划的要求，将减排指标层层分解到各地，并签订主要污染物削减目标责任书。
（三）“三大体系”建设是完成减排目标的重要保障
主要污染减排包括统计、监测和考核“三大体系”，三者缺一不可，任一环节的缺失或不完善，都会影响减排工作的客观性、公正性和严肃性。建立科学、完整、统一的统计、监测和考核体系，是强化政府和企业责任、确保“十一五”目标实现的重要基础和制度保障。国务院明确要求，要切实做好节能减排统计、监测和考核各项工作，加强“三大体系”建设，对节能减排各项数据进行质量控制，确保各项数据的真实、准确。我们把指标审计建立在“三大体系”建设上，重点关注数据的真实性和准确性。
二、审计的主要思路
主要污染物总量减排指标审计专业性强，数据量大，资料繁杂，审计对象庞大，如何从诸多头绪中梳理出审计思路是重中之重。经过多次研究，我们确定了“把握总体、基础入手、延伸对比、剖析原因”的工作思路。
把握总体就是要把握国家减排的方针政策和文件规定，做到手中有剑。弄懂“三大体系”的内涵，把指标审计建立在“三大体系”之上；理顺工程减排、结构减排和管理减排的关系，明确指标审计审的是工程减排和结构减排；摸清减排工作的流程，把握各环节的工作要点。
基础入手就是要取得最基础的数据资料，包括环境统计数据、减排核查数据等，其中最关键的后者，主要包括企业上报的减排核查档案、省级环保部门上报的核查数据和环保部的核查结果。通过这些资料，我们可以清楚地看到主要污染物减排指标的计算过程，这也是我们审计的靶子。此外，排污费收费所核定的企业主要污染物排放量和重点企业在线监测数据也是重要的参考数据。
延伸对比就是要结合上述数据资料，筛选出数据存疑或排污贡献大的企业或项目进行延伸调查，这是减排指标审计的突破点，重点检查数据的真实性和准确性。要从源头入手，跟踪整个生产环节，特别是企业的污染物排放、原材料消耗等最原始的数据并结合财务数据，取得真实可靠的第一手数据。
剖析原因就是结合延伸对比中发现的问题，深入分析问题的原因，特别是体制、机制方面不完善的地方，落实相关部门的责任。
三、实施步骤
第一步，摸清污染物减排工作的流程。
第二步，收集数据资料。
（1）环境统计数据。环境统计是地方主要污染物减排工作的基础，也是核实省环保部门上报的主要污染物减排量的重要依据之一。这一数据由企业填报后，上报基层环保部门，经基层环保部门逻辑校验和合理性校验后，手工输入《“十一五”全国环境统计信息管理系统》，由省级环保部门进行汇总后上报环保部。
该系统共8个主要功能模块，分别为：数据管理、数据统计、信息查询、分析报告、报表输入、数据传输、系统设置及帮助。我们通过“信息查询”中的“基表查询”或“综表查询”功能，将工业企业污染排放及处理利用情况（环年基1-1表）、火电企业污染排放及处理利用情况（环年基1-2表）、城市污水处理厂运行情况（环年基5表）等查询检索，后导出到Excel中，经整理后导入到SQL中进行分析。
（2）主要污染物减排核查数据。从省级环保部门取得全省减排项目核查数据，包括各企业减排档案、省上报数据的和环保部核准数据。主要是COD减排核算表和SO2减排明细表，经整理后导入SQL中进行分析。
（3）排污费收费核定的企业主要污染物排放量数据。对排污企业收取排污费，是地方环保部门的一项重要工作，一般由环保部门所属的监察部门承担。在向企业征收排污费时，环保监察部门要核定企业污染物的排放量。
（4）重点企业的在线监测数据。根据前三项数据审查分析的结果，选取一定数量的重点企业。查看这些重点企业主要污染物排放的在线监测数据，并于其他数据进行核对、比较，从而发现线索。
第三步，数据分析。
全面、系统的数据分析是此次减排指标审计的基础，通过分析可以把握全局、更有针对性的选择延伸目标。根据环境统计数据、主要污染物减排核查数据、环保监察部门核定的主要污染物排放数据以及重点企业的在线监测数据进行对比分析，很容易找到污染物排放数据准确性和真实性存在疑点的企业。
（1）环统数据和主要污染物减排数据的对比分析（以某地级市火电厂为例）。
select a.电厂名称,a.机组编号,a.核查期煤炭消耗量,b.煤炭消费量,a.核查期燃煤平均硫份, b.燃料煤_平均硫份
from 某市电力行业工程减排核查清2008 a
join 某市电力行业环境统计报2008 b
on a.电厂名称=b.企业详细名称 and a.机组编号=left(b.机组号,2)
where a.核查期煤炭消耗量 <> b.煤炭消费量
or a.核查期燃煤平均硫份 <> b.燃料煤_平均硫份
通过对比分析发现，部分企业2008年环统报表和核查表数据存在不相符的现象：核查表中15家发电企业（机组）中有6家（机组）的煤炭消耗量或燃煤平均硫份与环统计数据不符。另外通过对44家污水处理厂、工业治理项目的分析也发现，21家的基础数据，如实际出水水量或平均出水COD浓度等与环统数据不符。
（2）通过对核查表的分析，筛选出省上报减排量和核查组核查减排量不一致的企业。通过对核查组核查结果的分析，了解企业减排数据的真实性。
（3）筛选出污染物排放较大的企业。通过对核查数据的分析，可以选出化学需氧量、二氧化硫贡献较大的企业。
（4）通过对企业减排档案的分析，检查其计算减排量的正确性、使用基础数据的准确性。
第四步，选择重点企业进行延伸调查并取证。
核实企业最原始的数据是延伸企业的主要目的。审计组选择了某市的12家企业进行了延伸调查，包括化工、制药等废水排放企业，污水处理厂，火电和钢铁等燃煤企业等。
到企业重点调查所需要企业提供的主要资料包括：企业减排项目建设情况、2005至2008年环境统计报表、2008年减排核查档案的数据来源以及填报方法、生产报表、主要原材料（煤、水等）消耗情况表、燃煤质检报告（硫份）、治理设施运行记录、监测报告、相关财务报表等。不同企业核实的重点不同：
对废水排放和污水处理厂等涉水企业：紧盯住企业废水（污水）排放量、浓度等指标。重点核查企业废水治理设施（或污水处理厂）运行情况、企业在线监测或自测数据、环保部门监测报告等。
对火电和钢铁等燃煤企业：紧盯住企业二氧化硫的排放指标。重点核查燃煤量、燃煤硫份等数据以及烟气脱硫装置运行情况和在线监测数据。二氧化硫排放量可采用以下物料横算法计算：
从调查结果看，12家企业中有10家存在各种问题。主要有以下几种表现形式：
（1）2005年基年环境统计数据不真实。如某制药厂2005年实际废水排放量622.51万吨、COD排放量1164.57吨；环统报表中填报数分别为488.41万吨、913.71吨，均少报21.54%。某火电厂环统报表中燃煤量仅为实际用煤量的59%，人为减少了二氧化硫排放量。
（2）填报数据不具有代表性。如某化工厂、某钢铁厂等多家企业都是以环保部门一次监测结果推算出全年的排放量，显然不具有代表性。
（3）县级环保部门直接要求企业填报某数据，而此数据并非企业实际数据。如某化纤厂按县环保局电话通知的数据填写，此数据与企业实际数据差异较大。
（3）人为增大上一年度的污染物排放量。如某制药厂为了增加2008年COD削减量，将2007年出水COD浓度选用了全年最大排放浓度1065mg/L,按平均COD排放浓度702mg/L计算，多报削减量325.8吨，占上报量的42.99%。
（4）监测数据来源五花八门，缺乏统一标准，准确性难以保证。有的企业以自测浓度上报，有的企业以环保部门一次监测结果上报，有的企业以项目竣工验收监测结果上报。
（5）多数企业减排核查数据与环境统计报表数据不一致，违背了“主要污染物总量减排核算要与环境统计制度相结合”的原则，减排核查的真实性和准确性难以保证。
上述问题概括起来说：一是2005年环境统计基础数据不实，底数不清，“十一五”期间污染物减排核算缺乏有效依据；二是2008年主要污染物总量减排核查数据失真，减排数据真实、可靠性得不到保证；三是“三大体系”建设还不完备，没有形成科学、完整、统一的体系。
第五步，分析问题产生的原因。
审计组在发现问题的基础上，和环保部门、企业进行了多次沟通。我们认为，产生上述问题的原因在于：
一是环保部门重考核、轻统计。对统计数据的审核、把关不严；责任心不强，没有严格执行原国家环保总局《主要污染物总量减排核算细则（试行）》（环发〔2007〕183号）的相关规定。
二是环保部门内部管理体制存在问题。审计组在对某地级市的环保部门调查中发现，环境统计、减排核查、日常监管、排污收费、环境监测由不同部门负责，每个部门掌握的数据都不一样，相互的沟通与协调不畅、各自为政的现象相当普遍。
三是部分在线监测设备运行不正常，造成减排统计和监测数据的不准确。 审计组对某市15家热电厂2009年下半年在线监测数据调查发现，15家公司均出现过数据异常现象，且大部分由设备故障引起。还发现比对合格率低，功能不完善等问题。
四是部分企业责任心不强，为完成减排任务或少缴排污费，虚报、少报污染物排放量。
结语
对广大审计人员来说，节能减排审计是全新的审计领域，主要污染物总量减排指标审计更是陌生的审计事项。据了解，这是国家审计机关首次对主要污染物总量减排指标进行审计。受能力、水平和时间的限制，很多工作都没有深入进行，仅是进行了初步探索和大胆的尝试，很多做法还不够成熟。节能减排审计任重而道远，希望此文能够为审计人员提供一些思路和借鉴，为今后更好做好节能减排审计提供一些帮助。（李盛凯）
参考文献
[1] 《主要污染物总量减排考核办法》，国家环保总局，2007.
[2] 《主要污染物总量减排核查核算参考手册》，赵华林主编，中国环境科学出版社，2008
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