湖州市社保资金审计现状分析和对策研究课题组
【摘要】 社会保障审计是民生审计的一个重要内容，本文结合社保工作的现状，借鉴国内外审计同行的研究成果，总结目前社保审计工作取得的经验，找出存在的制约因素，思考今后社会保障资金审计的发展方向，提出了在规范社保工作，促进社会和谐方面发挥审计建设性作用的具体措施。
【关键词】社会保障 审计 现状 对策
现代社会保障制度被称为居民生活的“安全网”和社会发展的“稳定器”，是国家和社会通过国民收入的分配和再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度，社会保障制度无论是对居民生活还是对社会发展都具有十分重要的作用。当前，社会保障工作作为“民心工程”建设的重点，已成为整个社会关注的焦点和热点，《宪法》修正案第十四条专门增加一款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”；党的十六大报告指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”，十七大又勾勒了“到2020年基本建立社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”的新蓝图。从这个意义上来说，社会保障审计已不仅仅是《审计法》赋予审计机关的一项重要职责，而且是人民安居乐业、社会稳定发展的一种客观需求，同时也是党委、政府中心工作交办的一项重要任务，如何做好社会保障审计，更好地服务于构建和谐社会的需要，已成为摆在我们面前的重要课题。
一、社会保障审计现状分析
当前，我国对社会保障工作提出了更新更高的要求，党的十六大报告把社会保障体系的完善与否作为小康社会的一个主要目标和衡量标准，十七大又对涉及民生工作进行全面部署：必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，推进建设和谐社会。新形势下，社会保障审计作为社会保障建设体系的重要环节和组成部分，在实践中，开拓了一些新思路，尝试了一些新做法，取得了一些成绩和经验，也发现了一些制约社会保障审计工作的因素。
进入新千年来，我国社会保障审计以科学发展观为统领，按照构建和谐社会的要求，强化民生审计理念，进入了一个全新的发展阶段。体现在：机构设置有保障、指导性文件明确、工作已全面展开、重视审计成果利用。
湖州市审计机关从成立之初就组织实施了社会保障审计，按审计署的“五年规划”和工作意见、省审计厅的社保审计规划要求，在《湖州市审计局关于加强全部政府性资金审计工作操作意见》的指导下，积极开展社保审计工作。2005至2007年度，湖州市各级审计机关共组织各类社会保障审计项目39个（2008年前，由于吴兴区、南浔区只有市局派出的审计分局，其社保资金审计项目由市局承担，一般不单独立项），共查出各类违规、违纪资金523万元，管理不规范资金14083万元。多个审计项目得到省厅的好评，2004年的长兴县社会保障基金审计、2005年的湖州市住房公积金审计调查等项目被评为省优秀审计项目。
目前的社保审计工作可分为三大块：一是精心组织审计署、省审计厅部署的各项同步项目，实施了全市范围的五大社保基金审计，完成了全市失地农民生活保障资金、新型农村医疗合作资金等社保资金的审计。二是根据省厅要求，按时完成了市局对下属各县社保基金的“上审下”工作，初步掌握了各县社保基金的规模、运行风险程度等基本情况，规范了各县社保基金的运作。三是市、县审计机关结合本地区的实际情况，积极组织对本级就业再就业资金等其他社保资金审计，积极开展与社保相关的其他民生资金审计，对保障社保资金的安全、规范社保资金的运作起到积极作用。经过这几年，湖州市的社会保障资金审计工作有了长足的发展，社保审计的范围从养老、医疗、失业、工伤、生育“五大保险”扩大到福利彩票公益金、残疾人保障金、城乡居民医疗保障等全部社保资金；审计的内容从资金的收支审计向收支审计和政策执行审计并重转变，并尝试评价资金运用的绩效；审计的技术手段不断创新，逐步探索使用计算机审计。重视人民群众的知情权，积极尝试审计结果公告，1998年的住房公积金审计公告是湖州市第一个审计公告，至2007年，住房公积金审计公告已坚持了十年，对湖州市审计公告制度的实施产生长远的影响。
1、湖州市社保审计工作的经验
（1）审计项目安排统筹兼顾,基本摸清社会保障资金家底。在审计项目的安排上，尽早和省厅联系，遇到问题及时向上反映，和上级审计机关协调一致，同步审计、“上审下”项目保质保量完成。自行安排的项目尽早调查，根据政府和群众关注程度，及时确定审计项目。同时注意和上级安排项目的协调，起到查漏补缺的作用。如2007年，鉴于促进就业再就业工作第二轮政策已执行近两年，有必要对就业再就业政策的落实情况加以审计，于是安排了就业再就业资金审计调查，取得了较好的成果。近几年的社保审计工作贯穿一种思路，即兼顾审计社保工作的各个方面，推进社保工作的整体发展。具体工作中坚持按“全面审计，突出重点”的原则开展审计，始终以养老、失业、医疗等五大社会保险基金为重中之重，定期审计；与此同时，逐步加强其他社会保障资金的审计，扩大审计覆盖面，加大了对住房公积金、城乡居民最低生活保障金和新型农村合作医疗资金等社会保障资金的审计力度；此外，还重视社保相关领域的审计工作，加大了对农村劳动力培训、农村公共卫生、医院及社区等方面的审计力度。至2007年末，除离休干部“两费”事项统筹外，对湖州市的社保资金都进行了审计或审计调查，摸清各项社保资金的收支规模、结余分布及管理运行等情况，便于政府对社保工作的管理。同时对征缴、使用和管理中存在的一些问题提出了整改建议，保证资金的安全、完整，维护了广大参保人员的切身利益。
（2）正确分析社会保障审计的情况，提出社会保障审计的新工作思路和目标。2007年，原审计长李金华说：“根据我的推测，最近若干年内社保基金不会出什么大的问题”，“上海这个事（指上海社保案）当然有它的严重性，但是也有它的特殊性，它不带有普遍性”。从我们近年来的审计实践来看，这种判断是基本正确的。湖州市的社保基金（特别是五大保险）没有出现重大违规违纪事项。今后社保审计“审什么？怎么审？”的问题摆到了前面。经思考我们认为：湖州市的社会保障审计应逐步从查违规违纪问题为主要目的的工作思路，转变到揭露现行社会保障制度上的缺陷，从制度上、机制上、管理上揭示存在的问题，促进社会保障制度的不断完善，提高社会保障资金的使用效益。湖州市及时调整社保审计的工作重点，注重社保制度的完善及执行情况，并取得了可喜的成果：《社保基金管理需进一步加强》这篇审计信息得到陈加元副省长的批示，为把长兴县率先开展的“五费合征”工作推广到全省范围做出了贡献。《湖州市本级农村社会养老保险基金审计调查报告》、《“4050”人员再就业政策有待进一步完善》等多篇审计报告或信息得到市领导批示情况，相关问题得到有关方面的高度重视，部分已得到解决，部分进入议事日程。同时，审计积极反映情况，对完善相关制度提出建议。近三年来，促进市、县（区）政府和部门建立、修订、完善各项社会保障及相关制度数十项，如湖州市政府出台了《关于加强新型社会救助体系建设的实施意见》等。
（3）按“两个并重”的要求，初步强化绩效审计和审计调查在社会保障审计中的运用。绩效审计是审计创新的内在需要，是审计转型的重要模式。社保资金的绩效如何一直是党和政府、人民群众关心的问题，开展绩效审计显得尤为紧迫。湖州市的社保审计积极尝试引入绩效审计，取得一定的效果。在就业再就业资金审计时，关注劳动力市场建设资金和信息化建设资金的使用绩效，对其未充分用于就业再就业工作提出了改进意见。同时充分利用审计调查涉及范围广、手段和方法灵活的特点，积极开展社会保障领域的专项审计调查，近年来，自行安排的社会保障项目绝大部分为审计调查项目。2005及2007年，全市共完成残疾人保障金、福利彩票公益金等社保审计调查项目27个，这些审计项目共提交审计调查报告34篇，审计信息30余篇次，为市委、市政府完善相关政策、制度提供了依据，同时促进相关制度的落实，改进完善相关资金的管理，初步达到了“从宏观着眼、微观入手，开拓前瞻审计”的效果，如通过对吴兴区新型农村合作医疗和农村公共卫生资金的专项审计调查，市政府在原实施意见的基础上，出台了《关于进一步巩固和完善新型农村合作医疗制度的意见》，吴兴区政府成立了吴兴区农村合作医疗监督委员会，出台了《吴兴区2007年新型农村合作医疗实施办法》，修订了《吴兴区人民政府办公室关于2006年农村公共卫生服务经费分配方案》。
（4）审计方法技术的创新，计算机审计的尝试，提升了审计成效。社会保障资金（特别是五大保险基金、住房公积金）管理的信息化程度相对较高，开展计算机审计的基础较好，同时社会保障工作面广，业务量非常大，使用传统审计方式难以在规定时间内保质保量地完成审计任务，而计算机技术能承担大样本量的审核，能通过数据分析经济活动的特征。湖州市审计局非常重视计算机技术在社会保障审计中的运用，多个社会保障资金审计或审计调查列入重点计算机审计项目计划，并初显成效。如湖州市审计局在2008年五大保险基金审计中，专门配置了一台服务器，安排经验丰富计算机审计人员，进行重点攻关。审计人员克服五大保险数据量巨大、数据结构复杂，所需其他相关数据取得困难，部分数据匹配难、工作量大等诸多难题，通过对社保“五费合一”征管系统、就业管理系统的数据分析，对比公积金、工商部门等其他数据，发现市本级存在部分省属企业的个人缴费基数不真实、少量提前退休人员仍在领取失业金、多支付失业人员培训补贴等问题，取得了传统审计手段无法或很难取得的成果，计算机审计显示了威力。在和医疗保险密切相关的医院审计中，充分发挥计算机的作用，市妇保院财务收支审计项目被评为省厅优秀计算机审计项目。
借鉴国外社保审计的发展过程和国内社保审计发展趋势，湖州市的社保审计重点也将发生变化：1.配合社会保障制度的发展、完善，审计需进一步善于从宏观层面入手，分析社保法律、法规和制度不够完善的方面，从制度层面提出建议，促进社保制度建设和完善，保证社保成果享受的公平性；2.配合社保工作“从重积累转向重管理”，审计需进一步善于从制度执行入手，重视社保工作开展过程中的管理问题，发现执行过程中的问题，从管理和执行角度提出建议，促进社保管理的规范，堵塞漏洞、约束自由裁量权；3.配合社保工作“从重融资能力转向重投资收益”，审计需进一步善于从绩效分析入手，加强基金的营运情况审计，尝试社保资金投资效率审计，从资金绩效方面提出建议，促进国家拓宽投资渠道，不断提高基金的盈利能力。对照上述趋势和要求，湖州市社保审计工作已取得的成果还只是刚刚迈出一小步，要使湖州市的社保审计更上一层楼，还需要不断的深化和强化。
2、社保审计发展所面临的制约因素
近年来社会保障审计虽然取得了一些成绩和进步，但对比社会保障审计的先进理念和成熟经验，对比时代赋予社会保障审计的任务，我们还有较大的差距和不足，制约社会保障审计进一步深入的主要因素体现在以下几点：社会保障法律法规的制订、修改滞后，直接制约审计作用的发挥；社保资金预算、核算不完善影响了审计目标的实现，加大了审计风险；传统的审计技术与方法不能完全适应审计范围拓展的需要，不能很好地实现预期目标；审计资源不足，审计人员的素质不能完全适应审计发展的需要；目前的审计环境对审计存在着制约，工作还存在一定程度上的制约等等。
二、进一步提高社会保障资金审计水平的对策研究
社会保障资金是全社会老百姓的“保命钱”，管好用好是一件大事，资金管理好了将是社会发展的“稳定器”，管理不好则会成为社会震荡的“导火索”，审计机关须认真履行审计监督职能，切实做好社会保障审计工作。为更有效地发挥审计监督职能，更好地为完善社会保障制度、保障资金安全，可从以下几个方面入手：
（一）加快审计基础建设：社会保障审计的基础建设分内部建设和外面环境二个部分，这二个部分相辅相成，为社会保障审计的顺利开展提供保障。
1．加快社会保障的立法，细化社会保障的预算制度。第一，从国家角度，需要加快社会保障体系的法制建设，加快制定《社会福利法》、《社会救助法》等法律法规，完善现有的社会保障法律、法规和制度，缩小各地区法规、制度上的差异，提高社会保障资金的监管能力，有法可依，社保审计的定性才能更加明确，作用才能进一步发挥。第二，从完善审计法规体系角度，可以出台专门的审计监督办法，规范社保审计，如江苏省以省政府令的形式出台了《江苏省社会保障基金审计监督办法》，我省也可以借鉴。第三，通过审计意见、审计建议，建议并督促财政部门按照完整性、法制化、独立性、专用性的原则，完善各项社会保障资金的预算，如明确财政对养老、失业等资金投入的预算，按实际需要细化支出预算等，为社保资金的预算及执行审计提供明确的依据。同时财政部门还要加强对各种不同来源的社会保障资金的统一管理，为确保资金安全和合理使用提供预算上的控制。
2．规范社会保障资金审计方式，减少外部环境对审计工作的影响。社会保障审计在审计方式应该实行“上审下”与“同级审”相结合，适当引入“交叉审”。“同级审”的特点是富有建设性，能够及时发现问题，及时给予纠正，发挥社保审计服务宏观调控的作用，但存在受地方政府干扰的可能性。“上审下”的特点是富有制约性，有利于维护政令统一，减少地方政府对审计工作的影响，但由于审计力量的限制，审计覆盖面受到制约。“交叉审”既可以减少地方政府的干扰，又能解决上级审计机关力量的限制，但也存在组织复杂、审计资源投入巨大的缺点。这几种审计监督方式灵活运用、相互补充，有利于调动各方面力量，减少外部环境的干扰，发挥审计整体效能。具体到湖州市，可在完成审计署、省厅组织的同步项目、完成省厅要求的“上审下”项目的基础上，根据本市的实际情况和热点问题，组织市、县（区）级的“小同步”项目，及时反映全市范围内带有普遍性的问题。在条件允许的情况，也可对一些重大的社保资金尝试县（区）“交叉审”。
3．加强审计机关自身建设，提高审计人员的综合素质。现代社保审计要求审计人员不仅要有较丰富的专业知识和较强的审计业务能力，更应具备强烈的使命感和高度的责任心，为此，审计机关要按照“内强素质，外树形象”的要求，注重培养和提高审计人员的社保理论水平和政策水平，加强廉政建设，强化服务意识，培养较强的敬业精神和吃苦耐劳、任劳任怨的工作作风。针对湖州市部分县（区）级审计机关没有固定从事社保审计工作人员的情况，更需要加强业务培训，近期出台社保制度多，政策性强，可适时聘请社会保障方面的专家讲课，组织全市审计人员参加学习。社保审计所需的计算机技术，相关县（区）应更加重视，除积极选派人员参加省厅组织的计算机中级班培训外，还应注重提高其他人员的计算机运用水平，以便计算机技术能在社保审计中真正用起来。
4．加强社保审计的理论研究，促进理论和实务的结合。积极借鉴先进经验，加强对国内外社保理论、经验的研究和吸收，开阔视野，提高审计人员的综合分析和判断能力，为进一步提升社保审计工作质量打下基础。结合湖州市的实际情况，结合审计转型的需要，积极组织全市范围的包括社会保障审计在内的民生审计专题探讨，定期或不定期组织县（区）参加社保审计经验交流，集思广义，相互启迪，共同提高，当前特别需要交流的是社保资金的绩效审计和计算机审计。为下一阶段湖州市民生审计（包括社保审计）的开展提供坚实的理论基础和具体指导。
（二）促进审计方法、技术的进一步转变。社会保障审计目标的进一步提升，促使审计的方法和技术的变革，社会保障审计须适应这种变革，及时调整审计方法，运用新的审计技术，提高效率、提升审计成果。
1．进一步加强“两个并重”，关注社会保障资金的绩效。社会保障资金审计重视资金的安全性、忽视资金的增值能力，重视防止违法违规造成的损失、忽视管理上的漏洞的观念一直存在，阻碍着审计的进一步发展。审计工作思路需要进一步突破、创新，对社会保障资金的关注应逐步从保障资金的安全、完整上，转移到关注资金的绩效和管理上，这是社会保障审计发展的必然方向，也是审计转型的必然要求。目前我国审计界还没有形成社会保障资金使用绩效的评价体系和评价指标，指导、规范社保审计的绩效评价。但我们不能等，应根据实际需要，结合自身的审计力量，扎扎实实地推进绩效审计工作。当前绩效审计的重点可在四个方面探索：一是强化社会保障资金支付能力的分析。支付能力是社保资金征缴、管理、发放及财政补贴共同作用的综合体现，是社保资金能否平稳运行的风向标，审计需要始终关注此项指标，分析资金能否平稳运作。二是应进一步关注社保资金保值增值能力。当前社保资金保值增值情况还不理想，全国五大保险基金的平均年收益不到2％，某种意义上讲，已形成贬值，所以一方面我们要在制度上探讨基金增值的新模式，另一方面，在现有的模式下，要研究社保资金存量结构的合理性。三是应进一步强化资金管理，为提高资金的管理水平提供建议。我们可重点关注财政、地税、社保部门的协调如何、代征户上缴款项是否及时、清欠工作的开展是否有效等。四是应继续加强资金支付审核，堵塞不合规的支付行为，提高资金的使用绩效。在目前绩效审计评价还没有定量指标的情况下，可关注支出的合理性、公平性和效益性，重点可关注劳动力市场建设效果如何、培训补贴支出是否有效、各项困难补助是否整合等方面。
2．进一步扩展审计涵盖领域，实现全过程的审计。在监督的范围上，既要重点关注五大保险基金，又要关注其他社保资金，在突出重点的前提下,覆盖面要广,要不留空白。要做好这项工作，必须对社保审计工作有中长期规划，就湖州市而言，五大保险基金审计要制度化，要定期审计，被征地农民基本生活保障、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险等应予以重视，可组织市、县“小同步”审计，其他资金也应保证在一定期限内轮审一次。在监督的对象上，既要关注社保经办部门、民政部门，又要关注财政、地税等相关部门,要涉及社会保障资金的征收、管理、使用等方方面面，不留死角。如：就上缴是否及时的问题，应重点关注所有的代征点；就征缴基数是否正确的问题，应重点抽查五大保险分别在省、市（或县）二级缴纳的单位，如某些省、部属企业；就享受再就业优惠政策条件是否属实，要深入基层，核实相关单位；就个人优惠政策享受、就业培训效果等情况，要询问相当数量的当事人。这样才能掌握第一手资料，取得较好的成果。在涉及的领域上，要注重财务和业务的结合，使社保审计工作的范围从财务领域向业务领域延伸，对社保工作进行全方位的审计。在审计中，重点关注征缴、审批、发放等环节，在抓住主要业务、常规业务的同时，更要关注非常规的业务，目前湖州市有些业务还没有明确的操作细则，如部分人员退出城镇职工养老保险，转入被征地农民基本生活保障等业务的控制，值得进一步探讨。
3．重视新技术的运用，进一步发挥计算机审计的作用。社保相关部门软、硬件基础好，计算机运用水平较高，当前养老、失业、医保、工伤、生育等社会保险基金实行“五费合一”，数据共享，为计算机审计的开展提供了先决条件和良好的环境。同时社会保障涉及面广、数据量庞大，审计工作要深入、深化，必然要借助计算机技术的使用，因此应进一步重视计算机技术在社保审计中的运用。审计署建立相关的审计模型、开发社保审计软件的工作已展开，浙江省审计厅负责生育保险的审计需求设计，湖州市可以同省厅协商，承接征缴、发放、管理中某一个环节的审计需求设计，既为社保审计软件的开发出力，又可提高自己的运用水平。另一方面，需要大力加强县（区）审计局的计算机运用能力，指导县（区）全面开展社保计算机审计工作，推动湖州市的计算机审计工作上个台阶。在条件允许的情况下，可以积极探索联网审计，利用计算机网络技术，采用一定的传输接受方式，将社保、财政、税务等部门、单位和其他关联方的计算机网络与审计网络相联接，以采集、转换数据；通过审计业务操作平台及配套的审计应用软件，对采集的数据开展远程、实时的联网核查、分析、排疑和预警，高效地审计目标服务。联网审计可实现对社会保障资金运作的实时监控，变静态审计为静态、动态审计相结合，变事后监督为事前预警和事中、事后审计相结合，更好地发挥作用。
（三）进一步提升审计成果。社会保障审计的最终目的是要从体制上、机制上完善社会保障制度，使之更健康、长效地运行，所以社会保障审计在查错纠弊的基础上，要进一步深入挖掘，提升成果。
1．善于分析问题，为完善制度献计献策。进一步针对产生问题的体制、机制、制度、政策方面的深层次问题，提出建设性的意见和建议，将审计的功能进一步延伸和放大，是审计发挥建设性作用的内在要求，是审计转型的方向。社会保障工作政策性强，社会关注度高，而目前我国的社保制度还不完善，所以审计更不能局限于查到和纠正多少问题，而是要善于归纳总结，要从制度上查找产生问题的原因，进而提出完善社会保障制度的意见和建议，充分发挥审计的建设性作用，为和谐社会建设服务。就社保制度的公平性，审计要关注两个方面，一是社会保障制度架构层面的公平性，二是社会保障制度制定层面的公平性，要注意发现其中不公平、不和谐因素，提决策者参考。在总体制度层面上，审计应关注社保统筹范围的扩大、资金支付能力的提高和参保人员待遇水平的提高，并提出合理的建议。对具体的政策执行，审计关注点要灵活把握：五大保险的制度相对完善，但在具体实施中仍存在一些不严密之处，仍是审计的关注点；新建的农村合作医疗等制度存在的不完善之处较多，是审计关注的重点，对新建制度的具体审计时间选择上，可在制度实施一至二年后，这时一部分问题已暴露，此时介入容易发现，便于充分发挥在完善制度建设上的作用。
2．积极探索，稳步推进审计结果公示制度。广大人民群众作为社会保障资金的最终受益人，理所当然地享有知情权，审计结果公告既是社会发展的必然，也是“为民执政、以人为本”理念的体现，更是审计机关担负的社会责任和依法独立审计的客观要求，但社保工作涉及社会稳定，审计结果公告仍需稳步推进。鉴于湖州市各项社保资金的征缴、管理和使用等已基本规范，资金运作不存在重大问题的实际情况，可将社保资金的审计结果公告提到议事日程上，先选择广大人民群众关注的、管理基础扎实的资金进行试点，再逐步推广到包括五大保险基金在内绝大部分基金。在地区选择上，可以在社保工作基础好、审计实力强的县（区）率先试点，再全面推广，从而提高社保工作的透明度，发挥审计的威慑力，发挥社会舆论的监督作用。
目前我国的社会保障事业虽然有了较大的发展，但也存在亟待解决的诸多问题，国家审计应在保障社会保障资金的安全和完整、规范资金的管理和使用、提高资金的使用效益、促进社会保障制度的健全等方面发挥更加积极的作用，最终促进社会保障资金形成基金筹集、支付、保值和增值的良性循环，最大限度地提高基金的社会效益和经济效益，推动社会保障事业的快速发展。相信通过全体审计人员的共同努力，湖州市的社会保障制度必将逐步步入规范化、专业化、科学化的轨道，社会保障基金将得到科学合理管理和运用，能够最好地造福全社会。
【参考文献】
1. 赵曼 《社会保障学》 中国财政经济出版社
2.郑斯林 “我国劳动社会保障现状及发展前景报告”
3.世界银行东亚及太平洋地区人类发展业务局 “中国社会保障改革的战略选择方案”
4.王中信 “审计监督要为覆盖城乡居民社会保障体系服务” 《中国审计》
5.张钢链 “审计监督与社保基金安全”《经济与管理》
6.浙江省审计学会课题组 “加强社会保障审计 促进和谐社会建设” 《浙江审计》
执笔: 沈 兵
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