福建省审计科研所 陈志冰
【摘要】 随着我国金融体制改革的深化，金融市场的逐步开放，以防范金融风险、维护金融安全为目标的国家金融审计面临着更加复杂多变的新环境和新形势。本文结合对金融风险的认识，探讨了当前国家金融审计内容上的偏颇和缺失，并提出了应拓展和创新的几个方面。
【关键词】 金融风险 金融审计 审计内容
金融是现代经济的核心，防范金融风险、维护金融安全是一国政府保障经济安全的首要任务，同样地，防范金融风险、维护国家金融安全也是国家金融审计的首要目标。在资产负债损益审计中，不论是关注信贷资产的质量、损益的真实性、内控制度的健全有效性，还是注重发现大案要案线索，其最终落脚点都是为了防范金融风险，维护金融安全。随着金融业务的不断发展，金融业格局的变化，金融运行形势越来越复杂多样化，新的金融风险点不断出现，表现形式更趋隐性。适应形势的需要，金融审计的内容、重点也应有所创新。
一、对金融风险认识的不全面导致审计内容选择上的偏颇
从层次论来分析，金融风险既表现为微观风险，也表现为宏观风险。区分二者主要是看操作行为主体和风险责任的承受主体，微观金融风险的主体是金融机构，宏观金融风险的主体是国家。风险承受主体的不同，也就决定了二者具有不同的性质及其应对方式。宏观金融风险属于公共风险，无疑地需要政府来承担相应的责任；而微观金融风险，则属于个体风险，主要由市场主体来防范和化解。
长期以来，我们在讨论金融风险时，并未作这种区分，金融风险防范的责任边界模糊，政府的责任与市场主体的责任交叉不清。在国家金融审计中，对金融风险的认识也多局限在微观层面，以至于在审计内容的选择上偏于微观。
微观金融风险可分为操作风险、信用风险和市场风险。微观金融风险转化为现实的结果，一是损失，如资产缩水、投资损失、收益减少、严重亏损等；二是破产。当损失类风险在行业内普遍累积，并已达到破产的临界点时，或当破产类风险引发连锁反应时，微观风险会上升为宏观风险。如某单个金融机构达到相当大的规模时，其破产可能会引发社会预期改变，产生存款挤兑风潮、资产价格急剧波动、货币大幅度贬值等等，带来巨大公共风险，此时政府救援亦不可避免。微观风险的责任转化为宏观风险的责任主体来承受。
当然，政府的救援行动还基于它行使国有金融机构所有者的职责。政府的救援行动反过来给金融机构造成了某种期待????有政府撑着。这使金融机构对防范微观金融风险的动机和动力不足，甚至不顾风险而盲目交易。这就需要政府对此实行严格的监控，并通过多方面的改革来强化金融机构的避险动机和提高避险能力。金融审计正是代表国家这个所有者对金融主体实施监督，这也正说明当前金融审计对象和内容的选择上偏向微观。
宏观金融风险除了由微观风险转化而来外，还包括以下几种类型：（1）制度风险，即一个国家的货币当局因实行不恰当的金融体制、汇率制度或货币政策而产生的风险。（2）外债风险，即一个国家因无力偿还外债所产生的风险。（3）国际资本流动风险，它是指外国机构投机者对某个国家发起投机性金融攻击所产生的风险。这种风险是90年代发生的新现象。
由于国情所致，宏观金融风险的研究在我国正处于起步阶段。国内学者在探讨这个问题时，有的将宏观金融风险直接定义为系统性金融风险，也有人重新定义，认为宏观层面的金融风险是指由于经济制度缺陷与宏观调控偏差所导致的金融风险，是指整个金融体系面临的风险。不管怎么定义，它与微观金融风险的区别还是明显的。
从近几年金融审计开展的情况来看，审计的对象主要是国有商业银行（含股份制银行）、政策性银行、证券公司、国有保险机构及其他一些地方性金融机构，还有对四家资产管理公司的审计。审计的重点内容是信贷资产质量、各项业务（贷款业务、保函业务、票据业务、委托贷款业务、信用证业务、代客理财受托资产业务、拆出资金、房地产投资业务等）操作的合规程度和风险程度、企业经营管理情况，发现了许多问题，诸如：贷款发放集中度高，贷款超过借款企业注册资本，关联企业互保和连环保情况突出，抵质押贷款比例低、信用担保贷款比例高，证券企业净资本和营运资金严重不足等等，也从中发现一些大要案线索，并向上级及有关部门提出了整改意见建议。这些对防范金融风险无疑是大有益处的，但说到底，还只是着眼于微观金融风险，而对宏观金融风险的关注尚未提到议程，无论是在审计对象范围方面还是在审计内容方面。
二、从影响金融风险要素的分析来看金融审计内容上的缺失
1．银行不良资产
国际上历次金融危机的爆发几乎都与大量的银行坏账有关，仅在近二十多年中，银行的不良资产就屡屡成为金融危机的直接原因。由于历史和现实的原因，我国国有银行也积累了相当的不良贷款。近年来，我国政府通过注资、剥离等行政手段，大幅度降低了大型商业银行的不良贷款，但是我国商业银行内部并没有建立提高信贷资产质量的长效机制。不良贷款很容易卷土重来，成为金融不安全的重大隐患。
2．银行资本充足率仍然偏低
银行资本是银行日常经营中的风险缓冲器。2006年以前，我国银行普遍实施的是以1988年《巴塞尔协议》为准则的资本充足率规定。即资本总额与风险资产总额之比要大于等于8%。这一准则已不适应当今金融发展形势的变化，取而代之的是2004年颁布的巴塞尔新资本协定，规模已于2006年正式开始实施，成为全球金融领域新的公约。新资本协议规定的最低资本充足率仍为8%，但公式已发生变化：
资本充足率=总资本/信用风险资产 + (市场风险 + 操作风险)*12.5
也就是说在衡量资本充足率时引入了操作风险（内部处理程序失误、系统错误、内部员工错误等）和市场风险（市场波动、经济周期）。若按照新的资本充足率来度量，我国的银行业几乎都存在资本严重不足的问题，对抵御金融风险，抵补非预期损失能力低下。
3．金融市场开放和外资金融机构的进入
加入WTO我国金融市场逐步开放，我国金融体系稳定的基础发生了变化。以前我国金融稳定依赖于政府信用（国家信用）和方方面面的行政强制管理措施，很多金融机构的关闭、清盘，都是政府和中央银行采取行政办法进行债权债务的清偿和转移，基本上没有波及到社会生活层面，没有引发金融动荡。但是，随着外资金融机构的加入，中国金融市场将会更多地依据市场规律进行运作，而且外资机构也会在很大程度上操纵或影响市场。中国金融体系的稳定会更多地受制于国际金融市场的变化，政府行政保护措施逐渐会失效。随着市场准入原则等逐步实施，外资机构可进入公共机构经营的支付和清算系统，可以办理货币的批发及融资业务，可以进入证券和期货交易市场，金融信息必须实行全球通等，这些都是诱发金融风险的因素。
4．金融混业经营
在现代金融市场和金融体系中，不同的金融业务主体之间(主要涉及商业银行、证券公司、保险公司)展开了多方面的互动合作与混业创新，如资金互动、业务交叉、工具复合、信贷资产证券化等。这种互动合作与创新导致商业银行产品业务多样化、系统自动化、风险复杂化。混业经营在我国体现为四个层面:第一，通过资金管道实现银行与资本市场的资金互动;第二，复合性和跨市场性工具的使用及业务的交叉；第三，通过资本市场平台，实现商业银行信贷资产证券化；第四，成立金融控股公司。目前，在我国已有“母子关系”和“兄弟关系” 两种模式的金融控股公司出现。混业经营带来的风险：
（1）混业经营下的金融机构拥有更多的获取高收益的途径和方法。混业的金融机构拥有更多的信息，为金融机构的经理人提供了更多获取高收益的投机途径，在这种投机心理的驱使下，金融机构可能从事更高风险的业务，从而加大金融结构混业经营的道德风险。混业经营的金融集团内的内部关联交易，利益冲突等使得混业金融的金融机构承担更大的金融风险。
（2）混业形式导致金融风险的发生比较隐蔽，一开始不易被监管机构察觉，混业经营的金融机构之间的关联交易又使得风险在整个集团内部传递。金融机构内部的关联交易主要通过信贷、投资、担保、承诺以及转移定价等进行。风险的传递可能使风险从混业经营集团内的不同金融机构间进行相互的转移，严重危及金融机构特别是银行的安全，损害存款人和公众的利益，并可能引发金融系统风险，增加整个金融体系的风险，甚至造成金融危机。
5.金融创新和金融衍生工具
为了满足各类投资者的各种需求，以避免和减少汇率波动造成的损失，利用汇率的差价和波动赚取利润，国际金融市场上的创新活动接连不断。发掘原有金融产品的多方面特性以满足人们多方面的需求，规避既有的管制法规，是导致金融创新的主要因素。有人统计，20世纪60年代以来，作为大类的金融新品种约有200余种，其亚类则难以胜数。这些产品还在不断地排列组合，几乎每天都在创造新的金融品种。
金融创新是把“双刃剑”，在给金融业带来效益的同时，也将使其在面临传统风险的同时面临新的更大的风险。在商业银行的金融创新过程中，随着金融自由化、信用证券化及金融市场全球一体化，各种信用形式得以充分运用，金融市场价格呈现高度易变性，金融业面临的风险相应增加。在金融机构体制还不完善、市场还不成熟的条件下，金融业务创新的积极效应将大打折扣，甚至会产生较大风险。
6.国际资本的大规模频繁流动
在现代的国家金融安全问题中，国际资本的大规模流动带来的投机性冲击起到了关键性作用。国际资本利用汇率波动、利率波动、证券价格波动等不确定性因素，频繁进出那些有经济问题的新兴开放市场，对不成熟的新兴市场带来巨大冲击。
国际资本流入而导致国内资金充裕时，银行往往会盲目扩大银行信贷，一旦国际资本流动发生逆转，这些国家往往因流动性不足而陷入困境，从而不得不求助于中央银行提供资金，危及金融体系的稳定。当国际资本流人国内证券市场和房地产时，会引起国内证券市场和房地产的虚假繁荣，出现泡沫。而一旦国际资本获取利益、撤回资本时，泡沫破灭，给国内证券市场和房地产带来灾难性冲击，造成金融危机。
对我国来说，资本项目存在一定管制，一定程度上降低了巨额国际资本对国内金融市场的冲击。但近几年的发展趋势表明，大量短期国际资本通过非法渠道频繁出入国内市场，带来不稳定因素。
影响金融风险的因素很多，这里只列举了当前学界和业界比较关注和热议的几个方面。综观上述，很显然，以防范金融风险、维护国家金融安全为目标的国家金融审计在内容和对象上还有很多缺失，对金融业新出现的一些格局和状况、对新出现的金融风险领域尚未涉及，或者说涉足不深，审计内容还比较狭窄。
不可否认，近十年来，对银行不良资产的审计一直是金融审计的重点，也取得了巨大的成效，但在总体性系统性上的把握还不够。对资本充足率的关注也有，但自2006年实行巴塞尔新资本协议后，对资本充足率的计算难度变大了，一些定性的评价标准和评价方法的不确定使评价变得模糊，即便是专业的金融监管部门亦很难把握，但这并不意味着审计在这些方面的关注和探索可以落后于专业的金融监管部门，相反，审计部门更应该知难而上，迎接挑战，在这些方面有所探索、有所作为，走出自己的路子。
至于外资金融机构、混业经营体系里的金融控股公司及将来可能出现的私营金融机构，按审计法的规定，还不能把它们列为直接的审计对象，有些机构不仅是审计的盲区，也可能是专业监管部门的盲区，如一些混业经营机构，由于缺乏混业监管的相关法律，还未能对其进行有效监管。金融业务上，一些新推出的业务和金融创新产品，如期货和债权、产权及资产交易、基金管理、并购重组、经纪人清算、项目融资等，在一些金融机构里信贷业务越来越少，一直以信贷资产和信贷业务为重点的审计要尽快转轨，使金融审计能够适应金融形势发展的需要。
国际游资对金融安全的威胁越来越大，如何对其审计也是我们当前面临的新课题。
三、金融审计内容的拓展和创新
1.把宏观金融风险纳入审计视野
首先，宏观金融风险从微观金融风险转化而来，形成系统性风险。因此审计内容上除了对单一金融主体进行审计外，还要注重对总体性系统性信息的掌握。当众多的个体风险积聚到一定量的时候将引发宏观金融危机，因此审计的着眼点要从单一的、具体事项合规、合法性审计转向对金融系统总体资产负债损益的真实合法效益进行审计，摆脱那种就事论事、查一个问题算一个，就问题查问题，就问题处理问题的模式，转而注重对整体信息的汇总与评价，对查出问题的背景和本质进行分析反映，由单个问题推断出总体特征，从体制制度、政策法规、社会环境、内部控制、监督体系等方面进行深入探究，提出建设性意见建议，从而为国家防范宏观金融风险提供总量上的信息参考，提升审计的宏观性作用。
其次，宏观金融风险还主要体现为制度风险，包括金融体制、汇率制度、货币政策及其他宏观调控政策。制度的不合适，体制上的缺陷和漏洞，宏观调控不到位，政策措施未能达到预期目标等等，都是产生宏观金融风险的因素源。由于审计直接接触金融业的各个不同环节，能够直观地了解到宏观政策在各个环节的传导过程和效应，因此要抓住制度中的某一个环节、某个时期出台的金融政策进行宏观性审计，评价制度、体制的完善性和适应性，政策执行的效应情况，及时将信息反馈给决策部门。如对财政政策和货币政策适应性的审计，要把国家基础货币的投放规模作为审计重点，基础货币规模受制于财政收支状况，通过审计反映财政政策和货币政策的协调水平，经济与金融相互适应的水平，金融与产业相融合的程度。审计要从整体上分析货币政策取向、货币政策与财政政策、产业政策、投资政策等宏观调控政策的搭配情况、存在的问题，为国家完善宏观经济决策、金融政策提供依据，起到防范宏观金融风险的目的。
2.加强对金融监管部门的审计，开展以风险预警为内容的审计
有多位专家认为，当前防范金融风险最重要的是监管问题。监管信息不准确、监管不力导致决策失误和制度失灵实际上是最大的风险。我国金融业确立了“一行三会”的分业监管格局。由于专业的监管者都具有“经济人”利益自我维护的倾向，不可能将自身在管理中所存在的问题无保留地加以揭示，也由于专业监管部门在现有的考核体制下导致信息掌握上的不对称、失真等问题而可能造成监管失误、失灵，因而要加强对监管部门的审计。近年来，对监管部门进行风险导向的审计尚未开展。对监管部门的审计包括三个方面：一是监管部门财政财务收支审计；二是对监管部门执行各项宏观调控政策和运用政策工具情况进行审计评价；三是对监管业务的再监管，即监管部门对金融主体的监管是否到位、成效如何。
我们认为，在以防范金融风险为目标的前提下，对监管部门的审计重点内容应放在对风险预警体系的健全性和信息真实性的审计评价上。金融风险预警在金融风险防范中至关重要，有效的金融风险预警，可以说是确保金融安全的第一道屏障。风险预警体系的建立健全、预警信息的真实可靠和及时上报，可以使管理当局对金融风险、金融危机采取有效的应对措施，从而避免危害或危害的扩大。
突发性金融风险一般都有比较明显的征兆，监管部门可以对金融运行过程中可能出现的金融资产损失或金融体系遭到破坏的可能性进行分析、预警，为金融安全运行提供政策和建议。金融监管部门要建立金融风险预警机制，并建立科学完善的预警指标体系，及时识别各类风险警情、警兆、警源及变动趋势。
国际上通行的做法，预警指标体系主要包括：A．经常项目差额占国内生产总值的比例；B．短期外债占外汇储备的比例；C．银行不良资产占总资产的比例；E．股指和股价波动。金融监管部门应对各种指标体系分别设置不同的警戒值，通过风险评估模型对金融机构的风险状况进行综合评价。对部分指标超警戒值或综合评价为“高风险”的金融机构，加大现场检查或非现场检查频率，督促其尽快制定预案，采取切实可行的措施限期“达标”。
对风险预警机制的审计内容就是要看是否建立了风险预警机制、指标体系是否科学完善、所采用的数据是否真实可靠，对风险级别的判断与评估是否恰当，是否有一套能保证信息畅通、及时上报的制度。
3.探索对国际游资的审计
近年来，几次重大的国际金融动荡均与来自外部的冲击有关，特别是国际游资的投机行为。作为威胁国家金融安全的重要因素，金融监管部门需加强监管，审计部门也不能坐视不管。由于国际游资的运作方式很隐蔽、诡异，因此，如何对其进行审计难度也很大，亟需探索。
对国际游资的审计首先应注重对违规资本出入口的分析。
当前违规资本流入的方式与渠道：一是通过资本项下流入的违规资本。①“假投资、真融资”，即外商名义上是直接投资，但不参与管理，由中方独立负债并付给高于一般利润率的固定回报率。②通过国际信贷方式绕过外债规模进行举债。③通过证券投机方式。在境外把资金汇给境内个人非法结汇，进入国内股市。二是通过经常项下流入的违规资本。①以经常项目名义通过国外汇款进入银行结售汇，如“假进口、真融资”，企业以开立远期信用证的方式制作虚假单据并无实质贸易行为，然后把资金转回国内用于资本项目。②以外国驻华机构的名义办理结售汇。③以其他名义进行结汇。如做假单把境外借债当出口结汇流入骗退税和补贴等；④境内货币互换。国际短期资本在境外与境内机构，按照商定的利率和汇率进行本外币之间的互换。
资本外逃的主要方式与渠道：一是贸易渠道。如企业通过进口高报，出口低报贸易金额的做法，将剩余外汇收入或多支付的外汇截留境外；通过制作货到付款或信用证及假合同与进口单据，骗购外汇汇往国外等手法。二是非贸易渠道。服务业机构或个人以支付佣金或外国旅游费用，投标保证金，广告费、劳务费等名义购汇或直接从外汇账户支出。三是通过资本项目流出，借投融资渠道转移资金。①合作企业的外方以外汇资本形态将未纳税的盈利汇出境外；利用国内信贷搞假外商投资。②借助境外融资实现资本外逃。如一些合资企业对外借债，资金不进入，却照常以还本付息的名义向外付汇等。四是通过走私渠道流出。
国际游资大部分还是要通过银行这个端口进出，审计部门在“反洗钱”审计中也积累了一些经验做法，可以加以借鉴；同时要加强对贸易企业或非贸易企业的贸易项目的审计，监测资金进出的异常变动情况，并对企业相关的经济活动内容进行实质性的审查。也有专家提出，对资本流入管制的问题，有效的办法，不是堵，而是疏，相应地放松对国内资本外流的限制，更重要的是加强宏观调控，以更接近合理水平的汇率、利率以及宏观政策，对资本流动性加以调节。如果国家实行的是这种理论支持下的政策，那审计就要从宏观面上做更多的思考和对策。
4 .把外资、私营金融机构纳入审计对象
按现行审计法的规定，各级审计机关金融审计的对象，仅是国有或国有控股的金融企业。从目前我国金融市场的构成看，除了国有或国有控股的金融企业外，还包括股份制、合作制、外资、民营等金融机构。而且，随着金融体制改革和金融市场开放以后，我国金融市场中“国有”成分占的比重越来越少，而股份制、私有化，或者由外资机构参股、控股的比重越来越大。相应，金融风险越来越大，金融风险防范的难度也越来越大。相对而言，国家金融审计的对象却越来越少，其监督程度在削弱。如果国家审计机关仅能依法对国有金融企业或国有控股金融企业审计监督，而不能依法对外资金融企业或者其他金融企业进行审计监督，可能会出现，在同一市场环境中，国有金融企业或国有控股金融企业的一些违规问题得到审计处理和纠正，而同样的问题在外资或其他金融企业中，没有得到审计处理和纠正的现象，这显然将国有金融企业或国有控股金融企业置于不平等地位，不利于充分发挥审计防范金融风险和维护金融安全的作用。所以，一方面，要加强和完善金融审计立法，改变现行按所有权或产权来确定国家金融审计对象的做法，扩大审计机关金融审计对象的范围，立法授权审计机关，不仅对国有或国有控股金融企业进行审计，还应该对包括外资、民营、股份制等所有金融机构进行审计；另一方面，还可以通过延伸审计和业务品种的专题审计的方式，将外资或私营金融机构纳入审计范围，实现对我国整个金融市场全方位的审计监督。
5.逐步向金融新产品、新业务拓展审计空间
金融创新既是市场主体规避市场风险的一种手段，但同时，若监管不力的话又将成为新的风险点。以股票、债券、期货、期权等有价证券形式显示的金融市场，容易形成泡沫，产生负效应。金融创新实际上是金融市场主体利用政府开放金融市场的政策来寻求利益，如有的银行，钻政策空子，采取隐蔽手段，利用金融创新工具，搞资产置换，掩盖不良贷款。创新部分抵消了监管，但同时又会引起新的监管，监管与反监管的矛盾过程，客观上要求加强审计监督，一方面要鼓励创新，另一方面要正确引导、控制风险。在一系列金融创新的推动下，全球资金流动的形式，从银行信贷为主，转向了以可在公开市场上交易的债务工具为主，银行本身的收入结构也由信贷业务转向了证券业务。这就客观上要求以信贷业务为重点内容的审计必须兼顾证券业务。金融创新带来新的金融业务，如理财产品业务、外汇衍生产品业务、电子银行业务、银行控股基金业务等等，都将丰富审计的内容，金融审计内容也必然将从传统的金融业务向新兴业务拓展。
参考文献:
胡仕春,2006,“浅论我国金融安全面临的问题及对策”，学说连线网。
刘小明等，2005，“发展中国家金融开放与我国金融安全思考”，《经济学家》第6期。
彭兰香，2005，“金融审计重新定位的思考”，《浙江金融》第9期。
王志成，史学军，2003，“关于我国金融审计的思考”《中国审计》第16期。
中国会计视野网，2005，“开放金融市场条件下金融审计目标及对策”。
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