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基于国家治理视角的国家审计“八大转变”
 
【时间:2015年07月31日】 字号: 【大】 【中】 【小】

    国家治理是公共行政与公共管理适应国家和经济社会环境变化的一种范式转换,内涵了国家和社会运行的新理念、新方法、新手段和新机制。将国家审计参与进国家治理,是审计实践发展到一定阶段的时代要求。2012年1月8日,刘家义审计长在全国审计工作会议上进一步指出:“国家审计是国家政治制度的重要组成部分,国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的目标决定了国家审计的方向。”国家治理层面的国家审计,需要通过依法履行职责,规范权力的配置和运行,通过问题的挖掘,预见未来的发展方向和瓶颈,为国家治理提供及时、客观、可靠的信息,从而促进完善社会制度,规范公共权力。因此,在国家治理的视角下,探索从国家审计的目标、定位、重点、手段等方面的转变,应适应国家情势发展的需要,从而实现国家审计有效的融入国家治理的各个方面,对于国家审计的科学发展具有重要意义。

    一、目标的转变:从发现问题到完善制度

    国家审计目标的确立是国家审计本质与特定环境相互联系和相互作用的产物。国家审计的目标必然是由国家治理的需求和国家审计的功能共同作用决定的。发挥国家审计在国家治理中的“免疫系统”功能,当好公共财政的“卫士”

    就应本着为党和人民服务,从全局的角度上去维护国家经济的安全、平稳和健康发展,而不是为完成某一硬性指标,迎合某一部门的要求去确立。国家审计的目标应该与科学发展观保持一致,着眼于全局和未来的发展。

    在经济社会较为发达的阶段,审计就要服务于国家治理,微观入手宏观着眼。当下,审计部门成果的体现仍停留在审计报告中问题的大小和多少。全年纠正多少违规资金,发现多少案件线索,向检察机关移交多少案件等也是审计机关总结工作成果的主要方式。通过深入分析揭露体制性、根本性、普遍性问题的报告很少出现。这种仅仅着眼于微观问题的审计方式,往往造成同样问题的重复出现。例如,我国治理“小金库”工作由来已久,但经过几十年的治理后,“小金库”现象仍然存在,这就需要深入分析“小金库”之所以存在的根源问题,而不是仅仅着眼于违法行为的追究。国家治理层面的国家审计,更多的应该从发现微观问题的缺陷中,去挖掘宏观普遍存在的问题以及这一现象的生存土壤,进一步促进国家制度的完善。审计机关应该积极开展各种规划、国土资源与环境保护审计,对制约经济转型的重大制度问题进行深度挖掘。另外,查找国务院直属部门及地方政府在贯彻中央政策中存在的问题,分析政策执行中的实际效果,贡献更多促进地方制度与政策匹配的审计成果。

    二、职能的转变:从资金监督到权力制约

    国家审计从1982年写入宪法,一直从事着国有资金的监督职责。长期以来,国家审计人员普遍认为监督资金使用的合法性是国家审计的职能所在。审计人员在审计实务中,努力发掘着发现违规资金的手段和途径,却忽视了先进审计理念下的职能转变。

    国家审计是国家政治制度的重要组成部分,是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,国家治理的需求决定了国家审计的产生。在我国国家性质的前提下,国家审计作为国家治理的组成部分,就要本着向纳税人负责,向国家和人民负责的原则,去构建现代民主国家。在我国社会主义市场经济建立初期,违反国家法律法规的行为(如侵占国有资产、贪污浪费、逃税漏税等)侵害了国家和人民的利益,审计机关及时发现和查处违纪行为,就是维护了国家和人民的利益。但在市场经济发展到今天,权力滥用所造成的负面影响甚至远远高于一般的违纪违规行为。我们如果一味在投资项目或财政预算编制的充分合理的假定前提下进行审计,那就只能像传统审计一样进行资金监督,而不能体现国家治理的需要。国家审计要从根本上做到对人民负责,就应将目光更多的放在高层次问题上,将更多的精力放在能够彰显国家审计特色的事项上,例如:国民经济发展五年规划、重大投资建设项目、公共财政预算编制,及时叫停不合理的决策实施,主动积极的去预防问题的产生,将问题“免疫”。

    这一职能转变的重点体现在权力运行和责任落实两个方面。在现在开展的审计类型中,经济责任审计是最能体现这一要求的审计方式。审计机关应该继续深化经济责任审计,不断在审计的方法、质量、深度上有新的突破。重视主要党政领导干部关于民生、土地、环境保护等方面的决策,重视大型国有企业领导人资产管理、招标采购、投资方向等方面的决策,重视金融机构领导人员合法经营、创新发展等方面的管理。

    三、定位的转变:从台前执法到幕后智囊

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