《中国审计》杂志：为节能减排装上“审计”开关
记者：王蓓婷
从“内蒙古赤峰自来水污染”到“湖南浏阳镉污染”，再到“陕西凤翔铅污染”，一系列重大污染事件的时有发生，使政府和社会公众越来越意识到环境保护的重要性和紧迫性。节能减排也成为调整我国经济结构，解决资源环境危机，实现经济社会科学发展和可持续发展的必然要求。
节能减排已纳入我国政府工作的重要议程。我国在2006年实施的“十一五”规划中明确提出，到2010年，实现全国单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%左右。
为实现这一目标，各级财政逐年加大对节能减排资金的投入力度。因此，促进有关部门和地方政府管好、用好节能减排专项资金，认真贯彻落实节能减排各项政策，是审计机关必须依法履行的职责。
2009年10月至2010年9月，审计署统一组织了18个特派员办事处对黑龙江、吉林、辽宁、河北、内蒙古、山东、陕西、山西、河南、湖南、湖北、四川、贵州、浙江、江苏、广西、广东、福建、重庆、安徽等20个省（区、市），连续开展了节能减排专项资金和钢铁、水泥、电力行业节能减排审计和审计调查。同时，江苏、福建、江西、山东、河南、陕西、甘肃、新疆、青岛、厦门等10个地方审计机关也在本地区开展了节能减排专项审计调查，审计投入人力达600人次。
“十一五”节能减排大考的“交卷期”日渐逼近，节能减排资金使用情况如何？国家有关政策措施执行落实情况如何？日前，本刊记者随审计署有关部门人员，就节能减排工作进行了追踪调查。
节能减排总体情况良好，但仍存在政策不落实和管理方面的问题
记者在采访中了解到，“十一五”以来，国家相继出台了一系列政策法规推动节能减排工作，建立了各级政府目标责任制和考核机制，对行政长官和企业领导人的节能减排工作实行问责制；采取了最严格的产业环境准入机制，采取措施坚决限制高耗能、高污染行业的发展，努力调整产业结构，切实转变经济发展方式；加快淘汰落后产能，大力发展循环经济，提高资源利用水平；相继实施了“十大节能重点工程”、千家高耗能企业节能行动、火电厂脱硫工程、城市污水处理及配套管网工程、重点流域治理工程。
审计及审计调查显示，各级政府高度重视节能减排工作，采取积极有效的政策措施强力推进，节能减排工作取得明显成效。例如，截至2009年底，江苏省的化学需氧量已接近完成“十一五”的目标任务、二氧化硫减排指标已提前完成“十一五”的目标任务，单位GDP能耗指标也连续三年被国家确定为超额完成等级。另外，江苏省在燃煤机组烟气脱硫装置运行监管考核、电力节能调度、关停淘汰落后产能等工作上也都探索出不少好办法，取得了好效果。
审计署农业与资源环保审计司司长黄道国在接受记者采访时表示，节能减排专项资金总体使用规范，效果显著，财政部会同有关部门先后制定了30多项节能减排专项资金管理办法，初步构建了财政支持节能减排的政策体系，保证了节能减排工作的顺利开展。审计也发现个别地方滞留淘汰落后产能中央财政奖励资金、重复申报套取中央投资补助资金等问题。当地政府非常重视审计查出的问题，迅速采取措施，狠抓整改。
采访中，记者跟随审计人员来到了无锡市芦村污水处理厂。2008年，该厂进行了升级改造，总投资1.8亿元，是该市减排的主要设施，是建设重点更是监管重点。江苏省审计厅、无锡市审计局从工程开始便对其进行了跟踪审计。审计人员根据施工图纸计算、到工程现场踏勘、丈量、核对工程量，根据合同单价或定额标准计算每个单项工程的价格，与施工单位上报的工程结算反复核对，发现该工程造价存在高估冒算，审计因此核减了工程款2000多万元。
管网工程作为污水处理厂的重要配套工程，是节能减排不可或缺的项目。审计署南京特派办在对江苏某区污水管网工程审计时发现，政府相关部门投资的节能减排项目未能严格按照招投标程序，把项目交给没有施工资质的企业负责建设。该企业在项目建设中人为抬高工程造价，大大增加了政府回购成本。
“正是由于审计的及时介入，及时核减了项目工程款，避免了国家财政资金的损失。”审计署南京特派办副特派员倪志伟说，事实上，审计的目的就是要促进政府把好事办好、实事办实。
审计不仅是查问题，更重要的是促进相关政策措施得到落实，推动实现节能减排目标
在核减工程造价节约投资的同时，江苏省审计厅和无锡市审计人员了解到：2008年至审计时止，无锡市财政部门按照每处理1吨污水给付0.65元的标准来安排市排水公司的运行费用，包括污水处理厂及配套管网的运行、维护和管理费用。财政和排水管理部门确定该价格时，污水处理厂执行的是一级B排放标准。但太湖水危机爆发后，排放标准由一级B提高到一级A。由于排放标准的提高，企业增加了深度处理污水的程序和工艺，处理成本有所提高，因此建议主管部门应深入实地调研，根据实际情况适时调整单价或有关政策。审计建议得到了相关主管部门的重视，目前污水处理价格已调整到0.85元/吨。
同时，审计人员发现：如果接入污水处理厂管网的污水不达标，既增加污水处理厂的成本，也影响污水处理的效果。目前，接入污水处理厂主要排水户都安装了水质在线监测设备，但主管部门并没有根据在线监测数据对超标单位进行处理处罚，其中的一个重要原因就是缺少法律依据。审计机关将此情况向政府反映并提出了建议，无锡市在新修订的《无锡市排水管理条例》中规定，排水户安装的水质自动监控装置所测数据，可以作为行政执法的事实依据。这样，既充分发挥了水质在线监测设备的作用，又解决了环保部门行政执法无依据得问题。
在对钢铁企业的节能减排审计工作中，南京特派办审计人员注重了解钢铁行业在执行国家节能减排政策和开展节能减排工作中存在的问题、困难及其原因，据此提出加强改进的建议。
2010年7月，南京特派办对南钢集团审计时了解到，近年来，南钢集团十分重视节能减排工作，始终致力于发展循环经济。由于实施了一系列节能减排的措施，2009年，南钢集团在多数同类型企业出现亏损的情况下，仍实现利润8亿元。
审计发现，2008年，南钢集团投资1.27亿元实施了360㎡烧结烟气脱硫项目，年减排二氧化硫11 000吨、粉尘635吨，年产硫铵2.2万吨。而目前在多数钢铁企业，烧结机脱硫建设缓慢，运行尚缺乏资金、技术等政策扶持，企业的积极性不高，不利于钢铁行业二氧化硫减排工作的推动。
针对审计发现的这一情况，审计机关专门向江苏省政府作了通报，引起了省政府领导的高度重视。在省政府批转的《江苏省2010年度主要污染物总量减排计划》中，把烧结机脱硫作为一个专题，要求一批大型钢铁企业加快建设烧结机脱硫设施。目前，江苏省已建成5套烧结机脱硫设施，有8套在建设中，全部建成后每年可形成5万吨的脱硫能力。
“通过这次节能减排审计，我们意识到，审计不仅仅是查处问题，而是把为经济建设服务、为企业服务的理念贯彻到审计的全过程中。”南钢集团董事长、首席执行官杨思明深有感触地说。
南京特派办副特派员倪志伟表示，这次对节能减排的审计不仅仅是围绕资金进行，还要关注国家有关节能减排政策的执行效果如何，及时发现和总结节能减排中一些好的经验做法，江苏省电力公司电网调度中心的做法就值得推广。
在江苏省电力公司电网调度中心，记者了解到，江苏省电力公司通过开展“替代发电”、“以热定电”等节能调度，利用信息化手段强化燃煤电厂脱硫及煤耗监控，实现了大机组与小机组的时间差，有效地实现了管理减排。
江苏省环境保护厅副厅长姚晓晴说，在节能减排审计中，审计人员及时帮助发现问题、改进工作、完善机制，有力地促进了重点减排工程建设、减排设施管理水平提高、减排政策创新，为确保完成“十一五”减排任务发挥了重要作用。
与先期进行的节能减排专项资金审计相比，今年5月份以来开展的重点行业节能减排专项审计调查，以落实节能减排政策法规和使用节能减排专项资金情况为切入点，摸清各地重点行业产能规模、产业布局、结构调整、节能减排和资金使用等情况，揭示地方政府及相关主管部门和企业在履行节能减排责任、落实节能减排政策法规、管理和使用节能减排专项资金等方面存在的突出问题。
同时，审计注重从政策、制度、体制、管理等方面分析产生问题的原因，提出调整产业结构、抑制产能过剩、淘汰落后产能、降低能源消耗、促进主要污染物减排、加强资金管理和完善政策法规等方面的意见与建议，督促地方政府及其有关部门和企业认真履行节能减排责任与义务，严格执行国家政策法规，积极开展节能减排工作。
黄道国把审计所发挥的作用归纳为以下几方面：一是通过审计的呼吁与促进，使国家差别电价和脱硫电价政策得到进一步落实；二是审计促进了节能减排专项资金的及时拨付，加快重点节能工程和主要污染物减排项目建设；三是督促地方淘汰落后产能政策的贯彻执行；四是纠正了个别地方出台的支持高耗能、高污染企业发展的政策。据审计署提供的数据显示，通过节能减排专项审计检查，已督促拨付滞留专项资金4.48亿元，归还挤占挪用资金4350万元，追究相关单位及9名责任人的责任。
审计新模式的有益尝试
“节能减排审计是一个全新的领域，没有现成的经验可借鉴，其难度大，涉及面广、工作量大、内容复杂。”黄道国说，为此，在江苏省节能减排审计调查中，南京特派办与江苏省审计厅创新项目组织方式，成立了联合审计组。这一方式既实现了审计信息的全面共享，使得审计选点科学、有序，又避免了审计选点的无序重复。
不仅如此，江苏省审计厅也积极探索，大胆创新，摸索出了一条行之有效的多层次合作审计之路。
审计中，他们注重做到四个结合：一是与南京特派办合作，相对固定了各自的审计调查范围；二是与兄弟省市合作，形成合作互动、优势互补、共同发展的格局；三是与市、县审计机关合作，对于特派办和审计厅未抽审到的省辖市，采取市、县审计机关合作上审下方式以及县级审计机关同级审或交叉审方式组织开展审计调查。“通过开展合作审计，使行业分工更加明确，审计重点更加突出，原因分析更加深入。”江苏省审计厅副厅长李荣荣介绍说。
此外，节能减排工作涉及的许多问题专业性、技术性非常强，审计人员大多对工业生产的工艺、设备及相关指标了解不够。为解决这一问题，审计署聘用行业专家对审计中发现的一些疑点作出权威认定，加大了审计力度，提高了审计质量，在一定程度上规避了审计风险。
例如，在对某获得财政奖励资金的节能项目进行审计时，南京特派办聘请江苏省技术服务节能中心的专家对其节能量进行审核，最后落实该项目多申报节能量的问题，审计结果也得到被审计单位的信服。在对减排指标进行核算时，聘请环保部华东督查中心的专家，对抽审地区的减排指标进行详细核算，顺利完成审计实施方案规定的内容。
与此同时，审计人员在审计中积极运用计算机信息技术开展信息系统审计和电子数据分析，如通过检查程序源代码、进行多方数据对比等技术方法，对烟气在线监控系统的部分功能进行审计，发现其自身设计缺陷、运行不稳定等情况；通过对在线监测的数据进行统计和比较分析，结合排污费征收数据，发现企业少缴排污费的问题，并由环保部门进行了追缴。
在黄道国看来，节能减排工作任重道远，仅靠审计部门的力量是远远不够的，需要全社会的共同关注，才能促进节能减排工作目标的顺利实现。
节能减排已纳入我国政府工作的重要议程。我国在2006年实施的“十一五”规划中明确提出，到2010年，实现全国单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%左右。
为实现这一目标，各级财政逐年加大对节能减排资金的投入力度。因此，促进有关部门和地方政府管好、用好节能减排专项资金，认真贯彻落实节能减排各项政策，是审计机关必须依法履行的职责。
2009年10月至2010年9月，审计署统一组织了18个特派员办事处对黑龙江、吉林、辽宁、河北、内蒙古、山东、陕西、山西、河南、湖南、湖北、四川、贵州、浙江、江苏、广西、广东、福建、重庆、安徽等20个省（区、市），连续开展了节能减排专项资金和钢铁、水泥、电力行业节能减排审计和审计调查。同时，江苏、福建、江西、山东、河南、陕西、甘肃、新疆、青岛、厦门等10个地方审计机关也在本地区开展了节能减排专项审计调查，审计投入人力达600人次。
“十一五”节能减排大考的“交卷期”日渐逼近，节能减排资金使用情况如何？国家有关政策措施执行落实情况如何？日前，本刊记者随审计署有关部门人员，就节能减排工作进行了追踪调查。
节能减排总体情况良好，但仍存在政策不落实和管理方面的问题
记者在采访中了解到，“十一五”以来，国家相继出台了一系列政策法规推动节能减排工作，建立了各级政府目标责任制和考核机制，对行政长官和企业领导人的节能减排工作实行问责制；采取了最严格的产业环境准入机制，采取措施坚决限制高耗能、高污染行业的发展，努力调整产业结构，切实转变经济发展方式；加快淘汰落后产能，大力发展循环经济，提高资源利用水平；相继实施了“十大节能重点工程”、千家高耗能企业节能行动、火电厂脱硫工程、城市污水处理及配套管网工程、重点流域治理工程。
审计及审计调查显示，各级政府高度重视节能减排工作，采取积极有效的政策措施强力推进，节能减排工作取得明显成效。例如，截至2009年底，江苏省的化学需氧量已接近完成“十一五”的目标任务、二氧化硫减排指标已提前完成“十一五”的目标任务，单位GDP能耗指标也连续三年被国家确定为超额完成等级。另外，江苏省在燃煤机组烟气脱硫装置运行监管考核、电力节能调度、关停淘汰落后产能等工作上也都探索出不少好办法，取得了好效果。
审计署农业与资源环保审计司司长黄道国在接受记者采访时表示，节能减排专项资金总体使用规范，效果显著，财政部会同有关部门先后制定了30多项节能减排专项资金管理办法，初步构建了财政支持节能减排的政策体系，保证了节能减排工作的顺利开展。审计也发现个别地方滞留淘汰落后产能中央财政奖励资金、重复申报套取中央投资补助资金等问题。当地政府非常重视审计查出的问题，迅速采取措施，狠抓整改。
采访中，记者跟随审计人员来到了无锡市芦村污水处理厂。2008年，该厂进行了升级改造，总投资1.8亿元，是该市减排的主要设施，是建设重点更是监管重点。江苏省审计厅、无锡市审计局从工程开始便对其进行了跟踪审计。审计人员根据施工图纸计算、到工程现场踏勘、丈量、核对工程量，根据合同单价或定额标准计算每个单项工程的价格，与施工单位上报的工程结算反复核对，发现该工程造价存在高估冒算，审计因此核减了工程款2000多万元。
管网工程作为污水处理厂的重要配套工程，是节能减排不可或缺的项目。审计署南京特派办在对江苏某区污水管网工程审计时发现，政府相关部门投资的节能减排项目未能严格按照招投标程序，把项目交给没有施工资质的企业负责建设。该企业在项目建设中人为抬高工程造价，大大增加了政府回购成本。
“正是由于审计的及时介入，及时核减了项目工程款，避免了国家财政资金的损失。”审计署南京特派办副特派员倪志伟说，事实上，审计的目的就是要促进政府把好事办好、实事办实。
审计不仅是查问题，更重要的是促进相关政策措施得到落实，推动实现节能减排目标
在核减工程造价节约投资的同时，江苏省审计厅和无锡市审计人员了解到：2008年至审计时止，无锡市财政部门按照每处理1吨污水给付0.65元的标准来安排市排水公司的运行费用，包括污水处理厂及配套管网的运行、维护和管理费用。财政和排水管理部门确定该价格时，污水处理厂执行的是一级B排放标准。但太湖水危机爆发后，排放标准由一级B提高到一级A。由于排放标准的提高，企业增加了深度处理污水的程序和工艺，处理成本有所提高，因此建议主管部门应深入实地调研，根据实际情况适时调整单价或有关政策。审计建议得到了相关主管部门的重视，目前污水处理价格已调整到0.85元/吨。
同时，审计人员发现：如果接入污水处理厂管网的污水不达标，既增加污水处理厂的成本，也影响污水处理的效果。目前，接入污水处理厂主要排水户都安装了水质在线监测设备，但主管部门并没有根据在线监测数据对超标单位进行处理处罚，其中的一个重要原因就是缺少法律依据。审计机关将此情况向政府反映并提出了建议，无锡市在新修订的《无锡市排水管理条例》中规定，排水户安装的水质自动监控装置所测数据，可以作为行政执法的事实依据。这样，既充分发挥了水质在线监测设备的作用，又解决了环保部门行政执法无依据得问题。
在对钢铁企业的节能减排审计工作中，南京特派办审计人员注重了解钢铁行业在执行国家节能减排政策和开展节能减排工作中存在的问题、困难及其原因，据此提出加强改进的建议。
2010年7月，南京特派办对南钢集团审计时了解到，近年来，南钢集团十分重视节能减排工作，始终致力于发展循环经济。由于实施了一系列节能减排的措施，2009年，南钢集团在多数同类型企业出现亏损的情况下，仍实现利润8亿元。
审计发现，2008年，南钢集团投资1.27亿元实施了360㎡烧结烟气脱硫项目，年减排二氧化硫11 000吨、粉尘635吨，年产硫铵2.2万吨。而目前在多数钢铁企业，烧结机脱硫建设缓慢，运行尚缺乏资金、技术等政策扶持，企业的积极性不高，不利于钢铁行业二氧化硫减排工作的推动。
针对审计发现的这一情况，审计机关专门向江苏省政府作了通报，引起了省政府领导的高度重视。在省政府批转的《江苏省2010年度主要污染物总量减排计划》中，把烧结机脱硫作为一个专题，要求一批大型钢铁企业加快建设烧结机脱硫设施。目前，江苏省已建成5套烧结机脱硫设施，有8套在建设中，全部建成后每年可形成5万吨的脱硫能力。
“通过这次节能减排审计，我们意识到，审计不仅仅是查处问题，而是把为经济建设服务、为企业服务的理念贯彻到审计的全过程中。”南钢集团董事长、首席执行官杨思明深有感触地说。
南京特派办副特派员倪志伟表示，这次对节能减排的审计不仅仅是围绕资金进行，还要关注国家有关节能减排政策的执行效果如何，及时发现和总结节能减排中一些好的经验做法，江苏省电力公司电网调度中心的做法就值得推广。
在江苏省电力公司电网调度中心，记者了解到，江苏省电力公司通过开展“替代发电”、“以热定电”等节能调度，利用信息化手段强化燃煤电厂脱硫及煤耗监控，实现了大机组与小机组的时间差，有效地实现了管理减排。
江苏省环境保护厅副厅长姚晓晴说，在节能减排审计中，审计人员及时帮助发现问题、改进工作、完善机制，有力地促进了重点减排工程建设、减排设施管理水平提高、减排政策创新，为确保完成“十一五”减排任务发挥了重要作用。
与先期进行的节能减排专项资金审计相比，今年5月份以来开展的重点行业节能减排专项审计调查，以落实节能减排政策法规和使用节能减排专项资金情况为切入点，摸清各地重点行业产能规模、产业布局、结构调整、节能减排和资金使用等情况，揭示地方政府及相关主管部门和企业在履行节能减排责任、落实节能减排政策法规、管理和使用节能减排专项资金等方面存在的突出问题。
同时，审计注重从政策、制度、体制、管理等方面分析产生问题的原因，提出调整产业结构、抑制产能过剩、淘汰落后产能、降低能源消耗、促进主要污染物减排、加强资金管理和完善政策法规等方面的意见与建议，督促地方政府及其有关部门和企业认真履行节能减排责任与义务，严格执行国家政策法规，积极开展节能减排工作。
黄道国把审计所发挥的作用归纳为以下几方面：一是通过审计的呼吁与促进，使国家差别电价和脱硫电价政策得到进一步落实；二是审计促进了节能减排专项资金的及时拨付，加快重点节能工程和主要污染物减排项目建设；三是督促地方淘汰落后产能政策的贯彻执行；四是纠正了个别地方出台的支持高耗能、高污染企业发展的政策。据审计署提供的数据显示，通过节能减排专项审计检查，已督促拨付滞留专项资金4.48亿元，归还挤占挪用资金4350万元，追究相关单位及9名责任人的责任。
审计新模式的有益尝试
“节能减排审计是一个全新的领域，没有现成的经验可借鉴，其难度大，涉及面广、工作量大、内容复杂。”黄道国说，为此，在江苏省节能减排审计调查中，南京特派办与江苏省审计厅创新项目组织方式，成立了联合审计组。这一方式既实现了审计信息的全面共享，使得审计选点科学、有序，又避免了审计选点的无序重复。
不仅如此，江苏省审计厅也积极探索，大胆创新，摸索出了一条行之有效的多层次合作审计之路。
审计中，他们注重做到四个结合：一是与南京特派办合作，相对固定了各自的审计调查范围；二是与兄弟省市合作，形成合作互动、优势互补、共同发展的格局；三是与市、县审计机关合作，对于特派办和审计厅未抽审到的省辖市，采取市、县审计机关合作上审下方式以及县级审计机关同级审或交叉审方式组织开展审计调查。“通过开展合作审计，使行业分工更加明确，审计重点更加突出，原因分析更加深入。”江苏省审计厅副厅长李荣荣介绍说。
此外，节能减排工作涉及的许多问题专业性、技术性非常强，审计人员大多对工业生产的工艺、设备及相关指标了解不够。为解决这一问题，审计署聘用行业专家对审计中发现的一些疑点作出权威认定，加大了审计力度，提高了审计质量，在一定程度上规避了审计风险。
例如，在对某获得财政奖励资金的节能项目进行审计时，南京特派办聘请江苏省技术服务节能中心的专家对其节能量进行审核，最后落实该项目多申报节能量的问题，审计结果也得到被审计单位的信服。在对减排指标进行核算时，聘请环保部华东督查中心的专家，对抽审地区的减排指标进行详细核算，顺利完成审计实施方案规定的内容。
与此同时，审计人员在审计中积极运用计算机信息技术开展信息系统审计和电子数据分析，如通过检查程序源代码、进行多方数据对比等技术方法，对烟气在线监控系统的部分功能进行审计，发现其自身设计缺陷、运行不稳定等情况；通过对在线监测的数据进行统计和比较分析，结合排污费征收数据，发现企业少缴排污费的问题，并由环保部门进行了追缴。
在黄道国看来，节能减排工作任重道远，仅靠审计部门的力量是远远不够的，需要全社会的共同关注，才能促进节能减排工作目标的顺利实现。
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