“抢逼围”,在破旧迎新中见真章——长沙市打造政府投资审计“升级版”的实践与探索
【发布时间:2014年06月10日】
【来源:湖南省长沙市审计局】
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    近年来,随着经济运行的复杂化,政府投资中的违规行为也不断改头换面。然而,魔高一尺道高一丈,审计部门也在不断与时俱进。在这方面,湖南省长沙市可谓摸索出了一条新路。

    近年来,长沙市努力打造政府投资审计“升级版”,通过改革创新、严格监督,压缩政府投资建设中不合理的利润空间,倒逼建立健全机制和制度,取得了明显成效。近六年来,长沙市审计局共完成政府投资审计项目4984个,建设方送审金额815.88亿元,终审审定金额687.86亿元,核减投资额128.00亿元,平均核减率15.69%,切实解决了领导、群众关心的热点、焦点、难点问题,堵塞了工程建设项目管理制度漏洞,有效提高了财政资金使用效益。长沙市“创新政府投资评审模式,狠抓工程建设源头治腐”的经验作法被湖南省纪委评为“2013年度全省纪检监察创新性工作”。

    足球赛场上有一个著名的“抢逼围”战术,多支足球队因此而战绩斐然,而长沙市近年的政府投资审计工作革新方式,更是“抢逼围”战术在审计领域的精彩诠释。

    围:堵住每一个可能的漏洞——体制改革,工程建设领域审计“全覆盖”

    ——体制改革“当好裁判”。2008年,长沙市将由财政部门管理的原政府投资评审中心的部分职能,与审计机关的政府投资审计职能进行整合,成立了长沙市审计局政府投资审计专业局,负责对政府投资建设项目资金的审计监督,从根本上改变财政部门在工程建设领域既当“裁判员”又当“运动员”的局面。政府投资建设资金全部归口审计部门监督,在全省是首例,在全国也为数不多。

    同时,长沙市政府每年安排2000万元专项经费用于政府投资审计购买中介服务,每年安排300万元用于支付雇佣专家经费,为审计机关依法独立开展政府投资审计,提供了人员、经费保障。

    截至2013年底,长沙市所属九个区县(市)均成立了政府投资审计专业机构,并配备了专业人员70多名。至此,长沙市已形成了覆盖全市的政府投资审计组织网络。

    ——职责定位“消除盲点”。长沙市“摸着石头过河”,在深入实际调查研究基础上,探索出政府投资审计八项职能职责。即:负责政府投资项目预算执行情况和决算及与政府投资项目直接相关单位财务收支的审计监督;对市属重点工程项目进行全过程跟踪审计;对政府投资项目招标标底上限值进行审核批复;对政府投资项目工程结算和工程其他费用的结算进行审计;对纳入年度审计计划的政府投资项目竣工决算进行审计;组织与政府投资项目有关的专项审计或审计调查;对政府投资项目拆迁资金使用情况进行审计监督;组织社会中介机构对项目的初审,加强对社会中介机构的管理与监督;承担市委、市政府主要领导交办的专项审计事项。

    八项职责涵盖了对基本工程建设各个环节的监督,极大地拓展了政府投资审计监督的深度和广度。长沙市政府投资审计在全面履职的基础上,始终坚持“全面审计、突出重点”的原则,政府投资项目工程结算基本实现了“凡投必审”,消除了审计监督“盲点”;对市属重点工程开展全过程跟踪审计,前移审计关口,规范建设行为,堵塞管理漏洞,有效遏制腐败行为,化解了结算审计的矛盾与风险。

    ——建章立制“全程规范”。将权力关进制度的笼子里,长沙市政府投资审计制度化建设主要经历了三个阶段。

    起始阶段:2009年,长沙市政府出台《长沙市政府投资建设项目审计监督办法》。这个办法是长沙市政府投资审计开展的主要依据,对投资审计的原则、范围、内容、方法和结果运用进行了明确规定,把审计机关出具的结算、决算审计报告、标底上限值确认书和工程款支付审核意见作为政府投资建设项目资金拨付、资产移交的依据,极大地提升了审计地位,有效地保障了审计职责的全面落实。

    完善阶段:2010年至2011年,长沙市审计局密集出台《长沙市政府投资建设项目跟踪审计操作规程》、《聘请社会中介机构参与政府投资建设项目审计工作的暂行规定》、《聘请专业技术人员参与政府投资建设项目审计工作的暂行规定》等一系列制度,特别是确立了政府投资建设项目审计“初审、复审、终审”三审审结制,即初审统一购买社会中介机构服务,复审由雇请专家进行审计,终审由公务员审计把关。

    提升阶段:2012年至今,长沙市相关部门联合出台《关于对政府投资建设项目进行抽查复审的监督办法》,长沙市审计局相继出台《政府投资建设项目审计业务规定》、《政府投资项目工程造价咨询中介机构库管理实施细则》、《政府投资审计项目档案管理暂行办法》等制度,着力解决投资变更、审计时效、审计风险管理等方面出现的新问题,从制度层面来破除制约政府投资审计发展的瓶颈,进一步提高了政府投资审计质量和工作效率。

    抢:与时间赛跑,与科技争锋——机制创新,打造政府投资审计“升级版”

    ——创新技术手段,审计效率“升级”。体制改革后,政府投资审计作为一个新兴的审计领域,管理技术手段仍然较为滞后,由此产生了很多问题。特别是在初审、复审、终审等环节中的任务分配、资料流转,在非信息化的管理条件下,信息不对称、流程不规范、审计效率低的问题十分突出。为此,长沙市审计局积极创新技术手段,开发了政府投资审计信息管理系统。该系统实现了结算、概算、招标控制价、预算等四类政府投资项目审计流程管理的信息化,并且还整合了对雇请专家、社会审计中介机构的日常管理和绩效考核功能,为下一步政府投资审计智能化提供了基础。

    ——创新组织方式,审计质量“升级”。长沙市政府投资审计专业局成立之初,采用了“分标段审计”的模式,主要按照建设单位报送标段来进行审计,审计监督较为被动。为掌握审计监督的主动性、全面性和宏观性,长沙市审计局积极转变理念,探索推进“大项目审计”。制定年度审计项目计划时,通过发改、建设、规划等部门掌握全市重点项目建设基本情况,增强审计立项的针对性、操作性。同时,对纳入计划的政府投资审计项目,由审计人员先到现场进行审前调查,建立项目“标段台帐”,明晰审计思路和重点,为开展“大项目审计”奠定基础。“大项目审计”较好地解决了各不同标段价格水平不平衡、建设单位标段报送随意致使审计项目进度难以控制、各标段边界不清晰和重复计价等问题,有效提高了审计效率和质量。

    ——创新管理模式,审计力量“升级”。“初审、复审、终审”三审审结制是长沙市政府投资审计的基本模式。这三个环节把关的既有中介机构,也有雇请专家和公务员,管理难度非常大。其中任何一个环节出现问题,都会影响审计成效。那么怎么来保证这一模式的健康运转呢? 长沙市审计局在优化结构、提升素质、建立奖惩机制、营造氛围等四个方面进行努力和探索,整合审计力量,形成了工作合力。

    一是优化人才结构。在政府投资审计岗位和人员的配置上,新老结合、优势互补、科学配置。截止目前,长沙市审计局通过公开招考等方式,雇请造价工程师、一级建造师等专业技术人才达35人,另有多名原雇请专家考取长沙市审计局的公务员,继续从事政府投资审计工作。在晋升渠道上,向从事政府投资审计的人员倾斜。近三年来,长沙市审计局已有10多名从事政府投资审计工作的公务员被提拔重用。

    二是提升综合素质。长沙市审计局每季度组织中介机构负责人进行一次集中培训,审计机关负责人和业务骨干与其进行面对面交流,交换意见,增强中介机构负责人的风险、质量和时效意识。定期组织雇请专家和公务员进行审计业务培训。

    三是建立奖惩机制。加强中介机构库管理,将中介机构的审计质量和效率直接与其经济效益挂钩。中介机构出具的审计报告准确率(审计机关出具的审计报告定案值与中介机构初审审定值相比)不得低于98%,98%以下,每下降一个百分点,项目的审计服务费扣减百分之十,低于94%的项目,审计服务费全部扣除。

    四是加强人文关怀。长沙市政府的主要领导多次对政府投资审计工作进行重点批示,充分给予肯定。长沙市审计局局更是将政府投资审计放在重要位置。局党组一把手甚至一周三次调度政府投资审计工作。同时,坚持雇请专家和公务员在福利待遇、党群活动、培训教育、组织关怀等方面一视同仁,不搞特殊政策、区别对待。

    逼:对自己更要狠一点——风险控制,审计监督戴上“紧箍咒”

    ——“定期抽审”提升整体质量。为进一步规范政府投资审计行为,2013年8月,长沙市监察局、财政局和审计局联合印发《关于对政府投资建设项目进行抽查复审的监督办法》。该办法规定,长沙市审计局每隔两周向长沙市纪委报送一次审定项目统计表,接受抽查复审。对省市重点工程单项工程结算金额2000万元以上、竣工财务决算投资额5000万元以上等项目,随机抽查复审项目总数的5%,如复审结论得出的误差率超过有关文件规定,则对相关人员追究责任。该办法的出台,是长沙市政府投资审计的又一个重大突破,审计机关主动接受再监督,给自己戴上“紧箍咒”,有效制约了审计监督权力运行,倒逼了审计质量的整体提升。

    ——“随机摇号”确保公平公正。政府购买服务是解决审计力量不足的重要途径。2011年,长沙市通过公开招标,择优选取93家工程造价咨询中介机构,建立了长沙市政府投资项目工程造价咨询中介机构库。同时,探索建立了初审购买服务“随机摇号”分配模式。即:所有委托中介机构初审服务的项目分配,均由长沙市公共资源交易中心负责组织抽签摇号随机确定,审计机关只派代表参加,公共资源平台监管处派代表到场监督。抽签完成后,由长沙市公共资源交易中心出具抽签结果通知单,并由相关单位签字、盖章后生效。抽签结果及时在长沙公共资源交易监管网上进行公示。

    ——“防控体系”筑牢廉政防线。一是严格约束审计行为。在“廉洁从审十条禁令”的基础上,专门针对政府投资审计制定《廉洁从审补充规定》,明确一名纪检组副组长专门负责长沙市审计局政府投资审计专业局的廉政建设,并设立廉政监督员岗位,坚持每月进行一次廉政纪律教育。2013年,长沙市审计局又将政府投资审计纳入了廉政风险防控体系。二是严格管理聘请专家。聘请专业技术人员与劳务派遣公司签订合同,实行年薪制,薪酬的发放与工作实绩和勤政廉政的综合考评结果直接挂钩,并实行廉政保证金制度。2011年,为规范雇请专家审计行为,又专门制定了《长沙市审计局执业操守承诺书》,从遵纪守法、依法审计、文明履职等方面作出了具体规定,并要求书面签订廉政承诺书。三是严格管理中介机构。对中介机构遵守廉政纪律做出具体规定,要求中介机构内部设立廉政监督员,在接受审计任务时,签订“廉洁审计承诺书”。近年来,长沙市审计局依法、廉洁从审,做到了“零投诉、零举报、零处理”。(陈芳辉)
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