周维培，曾任审计署国际合作司司长、办公厅主任。2007年至2014年，在担任国际合作司司长期间，他亲历了审计署担任亚洲审计组织理事会主席，参与联合国审计委员会竞选及6年任期，举办世界审计组织第21届大会并担任理事会主席的全过程，见证了中国审计国际地位的提高，“周游漫笔”系列文章是他对这期间经历与思考的记录。本刊从今天起陆续刊发，敬请关注。

                                                                                                        ——编者

英雄莫问出处

周维培

（摘要）各国最高审计机关的首脑是如何遴选的，有没有一些规律特征？从各国情况来看，审计机关的首脑来自各个领域，有的从内部产生，有的从外部转任。有的来自政府机构，甚至担任过总理或首相；有的有着会计师事务所的深厚背景……他们都以其经验、见识、能力和人脉，带领着所任职的最高审计机关在国家治理中发挥着作用。

2008年5月初，我陪同来华访问的法国审计法院首席院长赛甘（Seguin）先生参观北京孔庙和雍和宫。赛甘兴致很高，在孔庙买了法文版的《论语》和一幅孔子画像。那天有点炎热，从雍和宫出来时，我们坐在院子里稍事小憩。这时，一个法国老年旅行团涌进大门，他们一看见赛甘就显得非常兴奋，欢呼着扑上来，和他拥抱合影，围着他叽叽喳喳地说话。随行审计法院外事官员库赞女士笑着对我说：这些人都是赛甘的粉丝。赛甘担任法国国民议会议长时，是法国电视台的常客，知名度很高。这些旅游者能在中国碰到他，真是一场奇遇和惊喜。这个画面一直深藏在我的脑海里。

赛甘大学毕业后曾短暂做过审计法院的初级审计员，后来他投身政治，一直做到国民议会的（下议院）议长。2002年赛甘告别政坛后，回到阔别42年的审计法院，先担任高级法官，两年后出任首席院长。

其实，从议长位置上转任审计（院）长的，在其他国家也不乏其人。比如2005年担任挪威审计长的科斯莫先生，之前作了5年的议会议长，再之前还做过国防部部长和劳动部部长。2014年接替他的福斯先生也不遑多让，他是挪威议会的第二副议长，担任过28年的议员，还做过4年的财政部部长，并曾短暂行使代首相的权力。再比如罗马尼亚现任审计法院院长沃克罗尤先生，1992年至1996年担任过总理，2000至2008年是参议院议长，期间还短暂代理过总统。沃克罗尤先生对华友好，是中国政要的老朋友，2012年他以罗马尼亚审计法院院长身份来访时，受到国家领导人的接见。

从政府首脑转任审计长的例子我们还能举出许多。这个现象一直让我感叹不已。除了我们常说的“能上能下”为官理念之外，它还表明，在许多国家，最高审计机关地位确实重要，首脑遴选方式也形成了模式与传统。那么，这其中有哪些规律性的特征呢？

内部产生首脑

内部产生首脑，对一些最高审计机关来说是惯例。比如意大利审计法院15年中根据任期产生了3位首席院长，他们是1998年的萨尔尼亚、2007年的拉扎罗、2013年的斯奎特里，都是德高望重的资深官员，在审计法院几乎工作了一辈子。以萨尔尼亚为例，他1959年进入审计法院，在审计、审判、报告各个部门都工作过，还在坎帕尼亚大区地方审计法院当过院长，能说英、法、德、俄等多种语言，是《利马宣言》的撰稿人之一。再比如日本审计院，院长的遴选实行元老制，由三人组成的院务委员会中最资深者担任，院长做到退休后，后继者循例接任，因此每届的任期都很短，一般两年左右。

另外，非洲一些国家如津巴布韦、肯尼亚、赞比亚，加勒比海国家，南太平洋地区岛国的最高审计机关也多从内部推选首脑。但是其中也有些值得玩味之处。比如南非审计署15年内三任审计长都是由内部产生的，但是他们都有在会计师事务所工作的深厚背景。2001年担任审计长的法克，一直在安永（EY）工作，1998年受聘为副审计长；2006年担任审计长的农贝贝，入职就在毕马威（KPMG），一直没挪窝，2000年受邀担任副审计长；2013年接替农贝贝担任审计长的马奎图，曾在德勤（Deloitte）做到法务部主管，2007年开始当副审计长。这就像是一种设计好的固定套路：会计师事务所——副审计长——审计长。与其称之为内部产生，毋宁说是会计师事务所的“曲线”输送。这种南非模式在英联邦国家比较普遍。比如加拿大前任审计长弗雷泽女士1999年放弃担任安永合伙人，进入加拿大审计署担任副审计长，两年后晋升审计长，一直做到2012年。接替她的米歇尔先生，此前是加拿大注册会计师协会主席。

首脑来自何方

在最高审计机关首脑产生的内部推选名单中，要特别介绍美国审计署第8任审计长多达罗。2010年12月，奥巴马总统从参众两院举荐的不少于3名的候选人中，任命多达罗为美国审计署第8任审计长，这也是该署60年历史中第一位从内部产生的首脑。多达罗1973年入署工作，一直干到首席执行官，在前任审计长沃克先生辞职后又做了近3年的代理审计长。多达罗在接受《美国政府财经管理杂志》采访时说：他收到了很多来自美国审计署内部和外部的祝贺和评价，都认为其获任是内部提拔的成功范例。因此他决心把工作做到最好，以此证明美国审计署的人不仅可以被提拔，而且还能成为优秀的审计长。

其实，对于许多国家来说，审计机关是职业化机构，审计人员属于文官系列，比如英国、印度、巴西等等；一些带有司法或监察特征的审计机关，如法国、德国、韩国等等，审计人员又与法官、检察官相类似；还有一些如俄罗斯和前独联体国家的审计机关则带有更浓郁的行政色彩。对这些国家来说，审计机关首脑的遴选是一种制度设计，是一种政治安排。因此，美国审计署选择多达罗作为审计长，从制度层面上看，应该是一种特例。

综合考察81位从审计机关之外转任为首脑的，尽管情况错综复杂，共性的是他们的教育背景多为财经、法学、管理学科，工作经历也偏重于经济、财务、金融或商贸，有着丰富的管理经验和领导才能。当然最为重要的是，选择什么样的才俊去担任审计机关的首脑，与该审计机关在国家治理中的位置和作用有关。

拿来自政府机构的38位官员来说，做过政府总理或首相的有：埃及中央审计组织审计长艾马特（1999年）、俄罗斯审计院院长斯捷帕申（2000年）、摩洛哥审计法院院长杰图（2012年）；做过副总理的有韩国审计监察院院长田允喆（2004）。斯捷帕申曾是俄罗斯政坛的风云人物，做过司法部长、内政部长、反腐败委员会主席、叶利钦时代的政府总理，当时地位排在普京之前。斯捷帕申先生在俄联邦审计院院长位置上任职多年，与中国审计署建立了密切的合作关系。2013年接替他的戈利科娃女士的地位也很显赫，做过财政部副部长、卫生部长、总统助理，在2015年“俄罗斯最具影响力的100名女性”中排名第四。

来自政府部门如商务部、教育部、国防部、税务局、外交部、中央银行的其他政要，也不乏其人，尤其是来自财政部的转任官员有十多位，堪称琳琅满目，应有尽有，差不多可以组成一个小内阁了。21世纪以来，印度产生了3位审计长，考尔（2002）、拉伊（2008）都是财政部的首席国务秘书，夏尔马（2013）是国防部的国务秘书（这个副部级的秘书职位很特别，有重要的监督职能）。另外，还有来自其他领域的官员，如伊朗审计院院长拉西米（2005）、土耳其审计院院长耶尔（2009）都做过省长，越南审计长丁田栋（2012）前身是省委书记。最令人惊奇的是印尼、阿曼、阿根廷、突尼斯三国的审计长，此前都是驻外大使！

“英雄莫问出处”

这篇文章的标题借用北齐高欢的诗句“英雄莫问出处”，其意旨在说明，无论是内部产生的首脑，还是外部转任的首脑，他们都以其经验、见识、能力和人脉，带领着所任职的最高审计机关在国家治理中发挥着作用。

比如美国第7任审计长沃克先生，1998年任职前是安达信合伙人兼全球董事总经理，他进入美国审计署后，迎合潮流，大胆改革，2000年发布了该署历史上第一份战略规划，2004年把美国审计署的GAO改名为“美国政府问责署”，他还牵头制定了世界审计组织第一份战略规划（2005-2010年）。

再比如莫瑟先生，他2004年接任奥地利审计院院长和世界审计组织秘书长，开始了他的12年任期。此前他曾在州议会任职，还在联邦铁路股份公司的不动产管理、监事会多个部门担任要职，还做过10年的公司执行董事和董事局局长，算是企业家出身。莫瑟先生把公司治理的理论和实践运用在对世界审计组织的机构改革和目标规划上，成就和贡献为大家所公认。

最后，我还要说说伊拉克审计长加齐先生的故事。他1973年进入审计署，1997年担任副审计长，2004年4月被任命为审计长。然后就在10月的一天，他和两名助手在公务活动中遭遇汽车炸弹袭击，不幸身亡。可见使命、荣誉与责任在非常时期要用生命来捍卫，让我们怀念这位政府审计战线的“英雄”吧。