《国务院关于加强审计工作的意见》中指出，审计机关要发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，推动政策措施贯彻落实，“持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，着力监督检查各地区、各部门落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况，特别是重大项目落地、重点资金保障，以及简政放权推进情况，及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为，反映好的做法、经验和新情况、新问题，促进政策落地生根和不断完善”。《意见》对各级审计机关开展政策跟踪审计提出了明确要求。

近年来，审计署组织全国审计力量开展了多次政策跟踪审计，取得了良好的效果，有力保障了国家各项政策措施的落地执行。正基于此，《意见》的出台更进一步强调了政策跟踪审计的重要性。但是，政策跟踪审计多是审计署等上级审计部门组织实施的，区县等基层审计机关目前开展较少，也存在诸多困难。现就笔者了解的一些情况，谈谈对区县审计机关开展政策跟踪审计的思考：

一、区县审计机关开展政策跟踪审计存在的问题

1.受制于传统思维，对政策跟踪审计认识不足。尽管政策跟踪审计已开展多年，且自2014年以来审计署组织了规模空前的稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策落实情况跟踪审计，但区县审计机关长期以来从事的财务收支审计、经济责任审计等对基层领导产生了一种传统定性思维，致使基层领导对政策跟踪审计认识不到位、流于形式，有些人甚至认为这项工作多余，觉得只要按文件精神、政策导向认真做好工作即可，不必由审计机关进行监督落实。这对基层审计机关开展这项工作造成了一定阻力。

2.基层审计人员业务知识、能力有待提高。近年来的政策跟踪审计大多是上级审计机关组织实施，基层审计人员参与这项工作的机会较少，难以提升业务工作能力。具体来说，基层审计人员在以下几方面比较欠缺：一是对国家各项政策的学习不足、掌握不够全面、理解不够透彻，不足以开展政策跟踪审计；二是由于政策跟踪审计是一项新事物，没有规律、经验可循，很多基层审计人员对此比较陌生，导致有些人在思想上存在畏难情绪；三是政策跟踪审计对知识结构、业务能力要求比较全面，是一项复杂且有难度的审计工作，对知识结构单一、业务能力比较局限的基层审计人员来说是一项挑战。

3.基层审计机关工作人员少、职权范围有限，开展政策跟踪审计难以取得有效成果。一直以来，基层审计工作人员较少，除了日常的财务收支审计、经济责任审计、投资审计等工作外，还要参与上级审计机关组织的联合项目，而政策跟踪审计耗费人力、物力、精力多，再开展这项工作对基层审计机关来说是个难题。另外，政策跟踪审计是一项庞大的系统性工作，涉及到的政府部门、企事业单位、相关人员数量庞大，其中的组织关系、利益关系更是复杂，而区县基层审计机关的职权范围有限，面对很多垂直管理部门、很多上级领导，具体工作难以有效开展，无疑为政策跟踪审计的高效推进增加了难度、设置了障碍。

4.相关法律法规建设滞后。目前关于政策跟踪审计的法律法规和规定还比较欠缺，没有法律法规可以遵循，导致审计发现问题后找不到相应的法律法规进行处理，也削弱了审计监督的权威性。

二、对策

1.加快法律法规体系建设，完善相关制度。建议国家尽快出台一系列关于政策跟踪审计的法律法规，进一步明确审计机关的职权范围，为开展政策跟踪审计提供法律依据。一方面，通过制定、完善相关法律法规，以法律的形式确定审计机关的职权，可以提高对基层领导干部的震慑力，促使其转变对政策跟踪审计的认识，提高基层领导干部对这项工作的重视程度；另一方面，完善的法律法规和制度也有利于基层审计机关开展政策跟踪审计，使这项工作能够有法可依、有章可循。

2.加强对基层审计人员的业务培训力度。基层审计人员知识结构相对单一，对政策跟踪审计掌握比较欠缺，再加上基层审计机关人员少、任务重、经费缺，要进一步完善基层审计人员的知识结构、业务能力，也显得力所难为。建议下一步上级审计机关要加强对基层审计机关的领导，指导基层审计机关制定科学、合理的工作计划，保证基层人员培训、学习、提升的时间。同时，建议上级审计机关循序渐进、适时地加强对基层人员的培训力度，一方面，通过培训学习提升基层人员对国家政策的掌握、理解，使其准确把握各项国家政策，为开展政策跟踪审计奠定基础；另一方面，通过培训不断完善基层人员的知识结构，提升业务能力和综合素质，以适应政策跟踪审计的要求。

3.加强基层审计专家人才储备。一是加强对基层审计人员的配备，基层审计机关历来人员少、任务重，加之近年来各级党委、政府对审计工作的重视提高，基层审计人员的工作量不断加大，建议在实现省直管理后加强对基层人员的配备，充实基层审计力量，保证政策跟踪审计和其他各项审计工作的有序开展。二是提高高素质、综合型审计人才在基层审计人员中的比重，一直以来基层人员都是以财经、建筑等专业为主，高学历、高素质、综合型的人才比较紧缺，建议上级审计机关通过制定相关鼓励措施、制度，加快上级高素质、综合型审计人才的流通，提高高精尖综合审计人才在基层的比重，指导、帮助基层审计人员提高业务能力和综合素质。三是建立外聘专家人才库，政策跟踪审计涉及政治价值、经济运行、人口增长、社会结构变迁等诸多因素，对政治学、经济学、社会学、社会保障学、公共管理学等知识都具有较高要求，建议通过外聘相关学科领域的专家担任顾问等方式，加强对政策跟踪审计工作的科学指导，提升政策跟踪审计水平。通过以上措施，建立起自身造血、上下流动、内外结合的全方位的审计专家人才体系，不断提高审计监督能力。

4.组织开展上下联动的政策跟踪审计。从目前来看，政策跟踪审计多是由上级审计机关主导，基层审计人员的参与机会较少，不利于提升基层的政策跟踪审计能力，也不利于政策跟踪审计监督在基层的有效开展。建议以后的政策跟踪审计项目，在由上级审计机关组织实施的基础上，多吸纳基层力量，组织上下联动的政策跟踪审计。一方面，通过参与上下联动的项目，可以在实践中锻炼、提高基层人员的政策跟踪审计能力，达到学以致用的效果；另一方面，可以利用基层人员熟悉基层情况的优势，对基层落实政策的情况进行全面、细致的监督调查，提升政策跟踪审计工作的实效。（周庆彪 牛波 黄有昌）