浅析新常态下的审计职业化
熊仁辉(湖北省武汉市东西湖区审计局)
【发布时间:2016年03月07日】
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党的十八大以来,党中央在治国理政方面进行了一系列新的实践和探索,特别是在“中国经济新常态”提出后,国家审计的使命、定位、环境、要求等均将发生深刻变化,亟需推进提升国家审计职业化建设水平为支撑、依托和基础。在新常态及国家审计职业化的概念及逻辑关系的基础上,新常态为国家审计职业化建设提供的机遇,探讨新常态对国家审计职业化建设的挑战,思考新常态境遇下推进国家审计职业化建设的路径。

关键词:新常态国家审计职业化建设

近年,新常态逐渐成为一个时代熟语,习近平总书记也曾专门阐释这个概念,他认为“中国经济呈现出新常态”。在新常态的时代境遇下,审计工作的定位、使命、范围、重点等也随之发生了系列变化,“着力提高审计队伍的专业化水平,推进审计职业化建设”成为目前的共识。

一、新常态迫切需要推进国家审计职业化建设

新常态概念的提出,新常态时代的到来,强化了对国家审计职业化建设的迫切需求,为国家职业化建设的推进及升华提供了新的动力、压力及机遇。

(一)新常态强化发展质量,深化了对审计工作的要求,亟需审计职业化支撑

新常态的一个关键特征是调整结构强化发展质量,扬弃了过去对增量幅度的过分追求,无论是国有企业还是系列行政事业单位均应该走出过去粗放型发展的思路,转而实现高质量地精细化科学化发展。这种发展目标的改变,使国家审计不仅要为确保尽量少地出现违规违法事、避免贪腐浪费及决策失误保驾护航,更要为寻找更优发展思路及组合推动组织增值提供支撑。即,新常态深化了对审计工作的要求,恒定而持久地满足这个要求,需要更高水准的审计职业化建设支撑。

(二)新常态强化国家治理,提升了国家审计的定位,亟需审计职业化建设提升

在新常态境遇下,国家治理理念不断强化,国家审计工作的定位不断加强。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)将审计监督纳入国家治理体系内,把审计监督明确为党和国家八大监督体系之一,在八大监督具体说明阐释上给予审计监督超过三分之一的篇幅,其地位及重视程度明显高于其他七大监督。另外,该决定还要求审计监督工作要做到“全覆盖”,以配合新常态下的各项宏观调控部署和改革措施来开展。定位及要求的提升,需要国家审计各个方面工作与时俱进地转型,对于审计职业化建设而言是一个良好机遇。

(三)新常态强化深水区攻坚,提高了国家审计的工作难度,亟需审计职业化建设配合

在新常态境遇下,中国经济社会各个领域都进入了改革的“深水区”和“攻坚区”,全面深化改革为审计提出了新任务,赋予了新使命,审计人要在心态上和全局中把握“新常态”,才能更有效发挥预防、揭示和抵御的免疫系统作用。审计人员做到这些,不仅需要自身素质的提升及职业审慎的充分发挥,而且需要宏观、全面而系统的审计职业化建设推进配合。

(四)新常态弱化数据增长,制约了国家审计可用资源限度,亟需审计职业化建设增援

新常态扬弃了过去对增量幅度的过分追求,在转型期会暂时性地减少包括审计机关在内系列行政单位的财政资金、人员编制增值速度,甚至可能出现负增长的现象。对于国家审计而言,会导致一个矛盾的态势,一方面审计工作的难度、深度及幅度均有一定程度地强化和提升,另一方面支撑完成审计工作的可用预算及其他资源却不能同步增加,甚至有减少的危险。这种态势会倒逼提升国家审计工作效率,而恒定持久地实现国家审计工作效率提升的关键途径就是推进审计职业化建设。

(五)新常态要求惠民落实,重视民众参与及互动,亟需审计职业化建设转型

习近平总书记在阐释新常态的时候,曾经强调“发展成果惠及更广大民众”。基于对民众的充分考虑,刘家义审计长提出“要把维护人民群众利益作为审计的最终目标……审计工作的成果最终要由人民群众来评价和认可”,这将推动国家审计由审计机关及被审计单位的两方参与行为向审计机关、被审计单位及相关民众的三方参与行为转型,在这个过程中同样需要审计职业化建设的转型及发展。

二、国家审计职业化建设现状及问题

国家审计职业化建设开端于1980年代初,目前已经取得了一定成果。在全国范围内来说,最为典型的表现是《审计规定(暂行)》、《审计条例》、《审计法》、《审计基本准则》、《国家审计准则》等系列法律规范的制定和颁发,将国家审计的功能不断拓宽;助理审计师、审计师、高级审计师三个技术级别确定及相关考试及评估工作的有序推进,确保了国家审计职业化建设在职称考评方面的落实及完善。就特定地域来说,国家审计职业化得到了一定程度的落实,还在实践层面出现了部分创新性成果,比如在推进地方政府性债务审计的时候,曾探索“大项目管理”的审计组织方式,推动了审计职业化建设在具体审计业务层面的落实和创新。

毋庸讳言,目前国内国家审计职业化建设的程度极其有限,在总体上存在形式化和碎片化的倾向,具体而言主要有如下几方面的缺陷及问题。

(一)缺乏理论支撑

虽然,国家审计职业化建设一词在法律法规、政府文件及系列研究成果中频繁出现,但专门的研究成果很少,根据知网的显示,篇名中含有“国家审计职业化”的研究成果仅六条,含有“政府审计职业化”的研究成果有两条,含有“审计职业化”的也不到40条。在这极其有限的研究成果中,对国家(或政府)审计职业化进行尝试界定的只有彭新林、刘恋及邵期静等极个别学者,而且他们之间存在争议,各自形成的界定基本上不被学者及业内认识关注和认同。也就是说,目前国内是在基本上没搞清楚审计职业化建设具体概念及内涵的基础上,推动国家审计职业化建设的,这种逻辑上的错乱势必制约国家审计职业化建设的发展张力。

(二)缺乏实务落实

虽然《国家审计准则》明确了审计人员需要具备的职业要求,助理审计师、审计师、高级审计师等技术级别及其相关考试和评估的推进也为职业化审计团队的打造提供了途径和机会。但,在现有审计队伍中,依旧存在大量由财会甚至其他部门转岗或剪裁下来的人员,他们的年龄结构、审计技能、知识更新弹性及相关素质均不容乐观。虽然,《国务院关于加强审计工作的意见》明确规定,“审计机关负责人原则上应具备经济、法律、管理等工作背景”,但实际上在这方面的把握形同虚设。

(三)缺乏独立性

虽然,《审计法》及《国家审计准则》等系列规范文件均频繁强调独立性原则。不过,在既有管理体制中,特定层级的审计部门在人事及财政上均受制于同级政府,而上级审计机关对相应层级审计机关的指导及制约力度有限。这样,国家审计在行政设置定位层面实际上缺乏应有的独立性。

(四)缺乏专业性

因为目前审计机关的审计人员首先是国家公务员,审计人员管理是按照综合类管理进行的,在实际工作中重视行政而轻视专业,专业能力强或者潜力高的审计人员虽然能在技术级别上不断提升,但在行政职级上却往往陷入起点就是重点的悲剧。

(五)缺乏深度和精细化

新常态对发展质量的追求,要求国家审计在具体业务层面发挥更有深度的职业化成效,即能形成并践行推动组织增值等相关的审计人员调配机制、保障机制及具体工作流程,目前具体审计工作中很少达到这个水准。新常态下强调对审计监督全覆盖的追求,增加了系列审计工作类型,扩大了审计对象的范围及外延,需要同步配备并构建相应审计机制,确保具体审计业务以职业化程度更高的水准推进。但是,目前的审计工作不约而同地奉行了以不变对万变策略,制约了国家审计职业化向精细化方向发展的可能。

(六)缺乏为民审计的关注

新常态要求惠民落实,需要国家审计工作形成比较全面而到位的为民审计服务机制,这是国家审计职业化的新内容及新方向。不过,目前的国家审计工作范围是以财政资金为标准,而不是以涉及民众资金为标准,属于财政资金外但和民众休戚相关的部分资金及涉及事项尚处于国家审计服务范围之外。其实,即便是财政资金及其所涉及的事项,国家审计也存在盲点。

三、推进国家审计职业化建设的建议和要点

在国家审计职业化建设缺乏坚实理论支撑的目前,推进审计职业化建设以为新常态的宏观形式保驾护航并注入推动力,首要考虑的问题就是深化相关研究,审计署等各级行政机关可以发起相关专门研究,重点研讨国家审计职业化的内涵,对其进行认同度及科学性较高的界定,在条件允许的情况将明确界定纳入相关制度规范中,以提升其权威度,以为推进国家审计职业化建设提供比较清晰而明确地指导,避免出现将国家审计职业化建设或等同于国家审计队伍职业化建设或将其理解泛化等现象的发生。

在新常态迫切需要推进国家审计职业化建设的如今,在具体推进方向及要点方面,笔者认为主要有如下七点。

(一)强化职业地位认同

对于国家审计而言,职业地位认同主要有两个层面的含义,一是将国家审计看成一个独立的职业存在,而不是与其他公务员或财会岗位混同;二是给予国家审计以明确而较高的定位,《决定》及《审计法》等在定位方面有所进展,目前最大的问题是将其具体定位转化为社会认同及审计机关与人员的自我认同。

(二)强化职业技能规范

确定科学、到位、专门而且具有适当排他而难以取代的专业技能规范是国家审计职业化建设的基础,通俗的说就是要明确国家审计人员及管理人员应该具备的素质结构及系列标准。助理审计师、审计师、高级审计师三个技术级别的相关要求实际上就是这方面的表现,不过将国家审计、内部审计及外部审计混淆了;审计机关公务员招录时的素质要求虽有针对性,但要求比较宽泛。所以,应该针对国家审计的特征及新常态下的具体情况,专门而系统地厘定专业技能规范,并注意为新常态下的民生审计、政策审计、生态环境审计等具体审计形态配备精细化的技能及知识结构要求。

(三)强化专职人才养成

专业人才的培养问题实际上是将规范确定的专业技能内化到定向入职人员或在职人员的本身素质中,目前已经形成了以学校教育、专业机构培训及在职后续教育三方面为主要架构的养成体系。不过,存在三个问题,一是在国家审计人员的养成和内部审计人员及社会审计人员的养成杂糅混同,影响其专业性及职业化深度;二是比较笼统,相对于新常态下的民生审计、政策审计、生态环境审计等具体审计形态而言缺乏针对性及精细度;三是具体养成师资、方式甚至培训或培养内容均带有财会岗位人员养成的痕迹。强化专业人才养成问题,应该带着有的放矢的思维,从这三个方面着手,籍此推动构建国家审计人才库。

(四)强化专职人员使用

为了确保审计团队及具体审计工作职业化建设的落实,有必要强化国家审计人员的使用管理。对此,主要从三个方面去推进或把握,一是严格准入,在国家审计人员及一定层级的管理人员的入职环节,要在在程序及素质要求方面严格把关,避免不合格或不合适人员进入。二是专业化管理,要整改目前按照综合类管理进行审计人员的做法及习惯,减轻行政色彩增强专门职业化因素的分量。三是绩效管理,结合具体业务质量控制情况及专业技能把握等方面要素,推进绩效评估,籍此决定审计人员的晋升或退出,避免非专业性及与不涉及具体业务质量因素的干扰。

(五)强化专业业务推进

为了确保国家审计职业化建设在具体审计业务中的落实,应该考虑三个方面的事项,一是具体业务团队的组织及管理,可以考虑以处室为管理维系改为以审计项目为管理中轴,重视主审人员的选择,并赋予重责,以便在具体业务中减少非专业的干扰。二是具体审计项目的程序安排及进展,在这个过程中强调审计团队的有效分工及合作,还有就是优化其他资源配置。三是审计项目质量控制及评价,专职人员灵活利用规范的职业技能,通过高度专业化的程序或机制,在具体审计项目中有效控制审计质量,并按照审计准则及评价标准进行自我评价和约束。

(六)强化职业保障

对于国家审计而言,在职业保证方面,主要有四个方面内容,一是审计地位保障,除了在宏观方面给予国家审计较高定位外,还应该在微观层面保障审计人员的职业地位,可以借鉴人大代表不受拘留及逮捕等特权的设置,对审计人员免职、降职及处分等方面给予特殊规定和保障。二是独立性保障,可以考虑将国家审计从行政系统中独立出来,成为与人大接轨的独立系统;或者可以考虑弱化同级政府对审计机关在人事及资源等方面的制约力度,尽可能地确保审计机关的独立性。目前,《决定》明确提出“强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理”。三是权威性保障,基于审计项目顺利开展及审计结果运用的彻底落实,应该给予国家审计更多的权限,及更高的具体定位,比如适当提高审计机关及部门负责人员的层级设置,可以使其比其他部门高半级,避免同级审计同级或下级审计上级中出现配合风险问题。四是资源保障,即以相对恒定的机制确保为审计项目的开展、审计人员的待遇收入等提供充分而稳定的保障。

(七)打造与时俱进的完善更新机制

目前,虽然对国家审计职业化内涵没有形成一个明确的共识,但其应该随着时代发展而不断完善更新是毋庸置疑的。所以,在推进国家审计职业化建设的时候不能带着一劳永逸的惰性思维,应该与时俱进地根据审计理念的新发展、宏观形势的新情况思考完善更新方向。比如,在新常态境遇下,强调惠民落实,国家审计应该随之思考强化为民审计,在审计范围、审计程序、审计技能、审计人员养成等方面均应该适当调整及转型。

四、结语

新常态的提出及新常态时代的到来,提高了国家审计的定位,提升了对国家审计工作的要求,也强化了推进国家审计职业化建设的迫切需要,在一定程度上也推动了国家审计职业化理念的转型。不过,目前不仅国家审计职业化建设的现状不容乐观,甚至没有形成明晰的内涵及概念界定。在这种情况下,应该在集中深化理论研讨明确国家审计职业化建设内涵及概念的基础上,在职业地位认同、职业技能规范、专职人员养成、专业业务推进及职业保障等方面全力推进及改善,另外还应该注意打造与时俱进的完善更新机制。(熊仁辉)

参考文献:

[1]彭新林.审计职业化思考[J].中国审计.2004(12)

[2]刘恋.论我国政府审计职业化管理[J].长沙大学学报.2010(04)

[3]王鲁平.国家审计职业化及管理对策[J].审计研究.2013(02)

[4]邵期静.国家审计职业化发展路径探研——基于国家治理的视角[D].南京理工大学2013

[5]孔凡民.推进审计职业化建设的探索[N].中国审计报.2015-01-28 (006)

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