《审计署关于2015年地方审计机关开展审计业务工作的指导意见》中指出：要深入开展民生审计，关注“三农”、教育、医疗等民生资金和项目情况，推动惠民政策落实到位。根据上级审计机关要求，近年来，我局先后开展了对区畜牧局畜牧专项资金、区农业局“2013年-2014年秋冬播工作补贴扶持资金”“江夏区新增千亿斤粮食田间工程”等农业专项资金审计，审计总金额19342.6万元，涉及财政资金14817.60万元，其中：畜牧专项资金6783.33万元，农业专项资金8034.27万元。查出违纪违规问题24项（畜牧专项10项，农业专项14项），个别问题将移交相关部门进一步查处，提出了相应的整改落实意见8条，审计取得了一定成效。现就审计中发现的一些问题和现状，对农业专项资金审计的现状和对策作如下探讨。

一、农业专项资金审计的现状

（一）农业专项资金审计查实的三大问题

1、项目实施基本建设程序不规范。农业建设项目在审核立项、招投标、建设规划及项目管理等方面存在不透明不到位的问题。一些街道政府领导、主管部门在农业项目立项上，不能科学、客观地分析当地自然条件、市场实际和项目的效益情况，一味地争取资金，盲目申报建设项目，对建设程序把关不严。如：2012年武汉鼎丰佑泽农业发展有限公司的生产实验示范基地建设项目（财政补助资金75万元），该项目已实施三年，今年审计时发现，该单位无法提供相关的项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告和竣工验收报告。审计现场调查发现，50亩示范基地未见种植蔬菜，部分基地上种植树苗。

在审计畜牧专项资金时，抽查发现有7个企业13个项目，总投资2842.3万元，其中：财政资金505万元，企业自筹资金2337.3万元，均未办理规划、工程施工许可证，项目勘察、设计、施工及监理未进行招投标，也未进行竣工决算，无项目验收报告。

2、配套资金不到位。国家在下达项目计划时，均要求地方财政予以一定比例的配套资金，而且往往规定若地方不配套，就不能立项。地方政府和有关部门，为了得到项目申报配套，而在实际执行过程中配套资金大部分不足。有些甚至根本无配套资金，“给多少钱做多少事”成为普遍现象，至使项目计划上的规模和效益打折扣。如2014年全区农发项目审计抽查2012年、2013年“山坡街卢家畈高标准农田建设示范项目”“安山街普安项目”等四个农发项目，发现有未到位项目单位自筹资金（街道自筹）234.20万元。

3、专项资金使用管理不规范。一是项目点多面广，资金分散，如农业局2013年专项资金2943.02万元，共涉及各类大小项目52项，资金从2万元至200多万元不等，这些涉农资金的使用中很难有效整合，致使地方政府难以集中财力解决“三农”事业发展方面面临的突出问题，影响支农资金更大效益的发挥。二是资金管理方面问题突出，一些农业专项资金未按计划进行管理，项目执行和资金拨付滞后，被截留、挤占、挪用等现象存在。如，畜牧专项查出滞留546.2万元，农业专项资金查出滞留404.30万元，区农发项目查出滞留蔬菜基础大棚专项资金800万元；专项资金被挤占，农业局办公大楼设计费等挤占专项资金119.29万元，畜牧局查出“以钱养事”等挤占专项资金186.5万元。另一方面项目结算票据存在大量的不合规票据入账现象，其中：畜牧专项查出不合规票据入账403.55万元，农业专项查出不合规票据入账160.26万元。

（二）农业专项资金审计的三大难点

　1、审计深度、广度不易把握

农业项目繁多，往往涉及到村、户，必须深入到项目点、乡、村和农户，而审计部门则受人力、时间、责任心等多种因素的限制，不可能对每个项目都一一进行审计检查，只能采取抽查方式，抽查项目时一般根据资金量大小而定，不一定能代表整个项目情况，对项目建设成果及效益情况难以准确评价。尤其是农发项目的立项、设计和决策等环节是否规范、工程质量如何等问题审计均难以到位，审计的深度、广度不易把握。如我区农发项目湖泗官堤洲水产品基地，从2008年开始申报为“优势农产品基地项目”到2015年的“自然灾害损毁项目—市级土地治理项目”，连续多年分期治理，许多隐蔽工程难以审计查实。

2、审计目标不易实现

农业项目中我区农业综合开发项目均实行资金报账制，通过近几年对农发项目资金的审计和检查发现，这种管理办法虽然解决了发票的正规性和白条入账问题，但不能保证报账时所附的报账凭据内容的真实性。加上有些工程为个体户承建，而个体经济单位账目和核算不健全，很难核实到专项资金使用的真实情况，给监督检查和管理带来困难，审计目标不易实现。在今年开展对2012年至2014年畜牧、农业部门专项资金审计中，其项目大多为财政补助资金性质，难以实行报账制管理，在核实专项资金使用的真实情况方面难度更大。

3、审计处理难

农业专项资金审计处理难主要表现在以下三个方面：一是违纪问题处理难。审计查出的问题，既涉及单位的部门利益，又涉及单位内部职工的群体利益，既有管理部门滥用职权，又有分管领导的行政干预，造成责任追究难。二是审计结果落实难。近几年查出的农业专项资金被挤占、挪用等违规违纪问题，除单位内控制度不健全之外，往往与行政事业单位弥补本单位经费不足有直接关系，我们在审计畜牧、农业部门的一些二级单位审计时发现这种情况尤为明显，因机构改革等历史原因，部分二级单位至今承担着食品安全等行政监督管理职能，却无财政运行资金预算，造成审计决定落实难。三是审计信息反馈难。在实际工作中，审计结果须先征求当地政府的同意，才能上报，审计的真实情况往往不能及时向上级反映。

二、完善农业专项资金审计的建议和对策

（一）改变审计方式

对农业专项资金的审计要多组织一些上下联动的行业审计，尽量采取上审下或者交叉审的方式，实行统一计划、统一组织、统一政策和统一处理。同时，上级审计机关要加大审计工作的督导检查和抽查，及时掌握和处理审计实施情况和审计实施过程中遇到的问题，加强行业审计工作的统筹协调工作。笔者分别参加了2014年全省扶贫专项红安县扶贫专项审计工作，2015年全省粮食直补浠水县粮食直补专项审计工作，查处地方套取粮食补贴、部分企业骗取扶食专项资金的案件，交叉审计效果十分显著。

应改变过去对农业专项资金的事后一次性审计，实行分年度、分阶段的对资金拨付各个环节的审计监督，变被动为主动，及时发现问题，及时解决处理。在制定审计计划时，对重点农业开发项目和农业专项资金，要尽量安排事中审计或事前审计，坚持提前介入，全过程跟踪审计。

（二）完善审计方法

采用分析性复核与现场实地调查相结合、点面结合等审计方法。将账面审计与深入乡镇、农户调查结合起来。就账、表、证进行账面审计，可以摸清农业专项资金投入的总体规模，掌握支出的结构；而在此基础上沿着资金流向，深入乡镇、农户及项目实施地进行检查，可以最终核实资金支出的真实性。今年在畜牧专项资金审计，我们对能繁母猪生猪养殖户补助就采取此种办法，对发放资金的真实性及时性进行抽查，抽查中既有养殖大户又有小户，审计的真实性得到了很好体现，也获得了被审计单位和农户的认可，效果很好。

（三）强化绩效审计

绩效审计是现代审计的主流，也是审计的终极目标之一。农业专项资金绩效审计，我局连续几年都在探索中开展，从实际工作上来看，应从以下两方面入手：一是科学地确定项目绩效评价指标体系：二是科学地界定项目绩效的高低。从当前状况看，由于审计人员自身知识结构还不能完全达到绩效审计的要求，我区近几年开展了两次农发项的专项审计中，绩效评价都难以理想，主要是审计人员自身的知识水平无法确定某些项目绩效评价指标，也无法评价某个项目绩效的高低。在这种情况下，除了加强审计人员的专业培训，提高自身素质外，还可聘请有关专业人员加入，对某些项目做出评估，这样可以从多种角度对项目实施及运行情况做出实事求是、客观公正的结论，使专项资金绩效审计真正达到预期的目标。

（四）加大处罚力度

审计情况表明，对农业专项资金审计发现的问题，要区分不同情况，做到宽严适度。对严重违反财经纪律、侵吞国家财产和挤占挪用农业专项资金的单位和个人，要依法严肃处理，并向社会公布审计结果。对屡查屡犯、不执行审计决定的要采取通报和申请强制执行等手段，促进审计决定的执行和落实。同时希望政府和审计署制定和完善农业专项资金审计实施细则，对审计中遇到的共性问题和难点问题，做出明确的处理规定和标准，使审计处理有据可查、有法可依，促进农业专项资金审计工作更加制度化、规范化。（陈世平）