摘要：我国经济发展进入新常态，给审计机关提出了新的挑战和要求。中办、国办出台了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（简称《框架意见》）及《关于实行审计全覆盖的实施意见》。审计机关要按照党中央、国务院的决策部署，紧紧围绕“四个全面”战略布局，牢固树立五大发展理念，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到审计监督无死角。本文主要探讨了目前审计覆盖面的现状及其产生原因，针对存在的问题提出了相应的对策。

关键词：审计机关审计全覆盖范围目标要求问题对策

日前，中办、国办出台《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，这是首次从国家治理高度完善审计制度，是我国审计史上重要的里程碑，是为了保障审计机关依法独立行使审计监督权，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。此次《框架意见》及配套文件完善审计制度的八大任务中，审计全覆盖为首要任务，足见其改革的迫切性和生要性。审计机关要按照党中央、国务院的决策部署，紧紧围绕“四个全面”战略布局，牢固树立五大发展理念，站在国家治理这一新的高度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到审计监督无死角。

一、审计全覆盖的含义、范围及目标要求

（一）审计全覆盖的含义

所谓审计全覆盖就是指在审计机关职责权限范围内，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行审计，实现审计监督全覆盖，审计独立确保监督不留死角。在做到审计覆盖面“广”的同时，要查深查透查实，不能走马观花，一味追求数量，在面上把所有单位走一遍。

（二）审计全覆盖的范围

《框架意见》要求审计全覆盖的范围越来越大，涉及到很多方面，比如基本建设，包括基础设施，还有环境资源、农业专项等。

具体来说：一是公共资金、国有资产、国有资源审计主要针对管理、分配这三项的部门和单位，其中国有资源审计，以前我们都把它纳入到专项审计里去，是首次被单独列出。要求审计机关对于土地、矿藏、水域、森林、草原、海域等国有自然资源，特许经营权、排污权等国有无形资产，以及法律法规规定属于国家所有的其他资源进行审计，尤其是资源开发利用和生态环境保护情况，都将被纳入审计范畴；二是领导干部履行经济责任审计，主要针对党政主要领导干部和国有企事业领导人员，也被称作“一把手”审计。

（三）审计全覆盖的目标要求

总体目标是对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，有力增强审计实效，从而使国家治理和治理能力现代化走上新的台阶。

对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，是党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。具体来说：一是坚持党政同责、同责同审。进一步明确了党的领导干部和政府领导干部所承担的职责，对于党政“一把手”将进行同时审计。二是应审尽审、凡审必严、严肃问责。确定审计周期，在一定周期内有计划地推进全覆盖；确定审计频次，坚持问题导向，对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次，对重点对象每年审计1次、其他对象1个周期内至少审计1次。三是有重点、有步骤、有深度、有成效地推进全覆盖。审计全覆盖是一个有重点的全覆盖，不是对所有的领域所有的项目按照同一个尺度去审，而是在整合各级党委和政府的中心工作、全面把握各领域管理状况的基础上，来确定重点的审计领域，关注重点问题。确定审计方式，灵活采取年度常规审计、专项审计、跟踪审计、联网审计等方式。对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计。

二、审计全覆盖的现状及其产生的原因

（一）审计还存在一些“死角”

截止目前，审计覆盖率仍不高。以央企审计为例，2008年以来，仅对国资委和财政部监管的118户中央企业中的57户进行过审计，中央部委所属的94家企业、国有企业境外机构和投资从未审计过。而这种问题的出现，主要原因是审计未能做到全覆盖，致使审计的实际效果尚没有得到充分的发挥。

（二）审计项目计划安排缺乏统筹整合

审计计划安排缺乏“一盘棋”的思想。部分审计机关在编制年度审计项目计划前，只是机械地将上级审计机关下达的任务以及业务科室提出的备选项目进行汇总，往往造成年度计划零散且非系统。此时的审计热点，并不能等同于审计重点，由于存在不熟悉审计对象的问题，不能统筹整合财政审计和经济责任审计资源，审计项目计划不能随机应变作适当调整，不能与时俱进地突出年度审计工作重点，仍搞“按图施工”，势必与现实的审计主题错拍走调。即使勉强推进审计全覆盖，也难免使审计全覆盖流于形式。

（三）全覆盖审计方法和手段落后，审计结果运用效果低下

在以往审计项目中，审计思路、方法只是局限项目本身，就事论事。随着审计项目日趋大型化，需组成团队开展工作，但现行审计组织方式过于单一，参与审计的业务科室多注重自己所负责审计的行业、领域，对局部政府性资金了解多，对公共资金、国有资产、国有资源总体情况掌握少，忽略了其他小组的要求和整个项目的审计目标，造成审计深度不够、内容单一、范围狭窄，反映的问题往往是“只见树木，不见森林”，审计报告的综合性、宏观性分析不够，审计监督层次、水平不高，审计结果运用效果低下。

（四）当前实现经济责任审计全覆盖的难点

当前对领导干部履行经济责任情况实现“全覆盖”面临着一些困难，一是过去我们主要是对政府的主要领导同志进行经济责任审计，对党委主要负责同志，经济责任审计相对开展的较少；二是对领导干部的密集调整，实施离任后的“突击式审计”，造成审计工作的被动性，必然导致无法确保全覆盖审计质量；三是经济责任审计评价没有统一或者标谁的模式，使得审计人员现有的综合知识结构能力难以对经济活动运行质量的监控和管理水平的评价，加上审计人员自身失误、审计对象经济活动环境复杂，造成审计评价的不恰当等，不同程度地加大了经济责任审计风险。

（五）全覆盖审计存在人力资源瓶颈限制

当前审计机关普遍面临着审计任务繁重与审计力量不足的矛盾，有的审计人员1年出差达300天以上，劳动强度很大，在超负荷工作的情况下，也难以实现审计全覆盖，加上队伍年龄结构偏老化，审计人员知识结构不够合理，高尖专及复合型人才不多等，审计人员的能力和素质还达不到审计全覆盖提出的要求。

三、做好审计全覆盖的对策措施

审计全覆盖是在国家治理视角下对审计机关提出的新的更高的要求。为实现“十三五”末基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，审计要以服务于国家治理为己任，从以下几个方面作出努力，将公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任“四审”全覆盖，构建国家、省、市、县“四级”独立监督体系，依法全面履行审计监督职责。

（一）从统筹整合审计资源入手，为审计全覆盖提供力量保障

一是加强审计项目计划统筹。各级审计机关要围绕审计全覆盖的要求，全面摸清审计对象的底数，摸清哪些公共资金、国有资产和国有资源的管理领域还存在审计监督的监管盲区，建立分行业、分领域审计对象数据库，制定5年审计项目总体规划，实行ABC分类管理，处理好全覆盖与突出重点的关系，对重点部门与单位、重点资金与项目、重点领域与重大政策措施等实现监督常态化,对其他非重点资金、非重点领域、非重点单位安排5年轮审一遍,既突出年度审计重点，又保证在一定周期内实现全覆盖。

二是整合各层级审计资源。创新组织方式，采取“上审下+交叉审”、多兵种、大兵团、合成式模式推进涉及全局的重点资金、重大项目全面审计，统一组织、整体作战；对行业性、区域性的审计项目，要加强各专业、跨区域联合审计和协作，发挥各自优势，形成规模效应。在审计项目的人员安排上，可以采取打破层级及科室界限，集中力量、重点突破，节约审计资源，提高工作效率。

三是有效利用社会审计力量。除涉密项目外，根据审计项目实施需要，适当适度购买社会服务来实现全覆盖。采取审计业务外包、“内外结合”等模式，对一些常规内容和特殊业务领域的审计，可充分利用社会审计、内部审计工作成果；对专业性强的知识领域，可借助专家团队予以解决，以提高审计工作的针对性和效率，整合审计资源。

（二）从创新审计技术手段入手，为审计全覆盖提供技术支撑

各级审计机关要构建大数据审计工作模式，运用计算机创新对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况审计，整合“大财政”资源、搭建“大数据”平台、完善“大整改”机制，以数据联网审计实现对地税、财政、住房公积金、社保等部门的数据联网，以联网实时审计实现对所有预算部门的财政审计全覆盖。在对多个行业领域数据进行采集的基础上，通过集中对数据进行标准化、规范化转换和处理，在各个项目进点之前，将数据处理完毕并及时归集到数据中心，分发给审计人员，加大业务数据与财务数据，以及跨行业、跨领域数据比对和关联分析力度，促进提高审计质量和效率。

（三）从创新方式方法入手，建立与审计全覆盖相适应的成果共用、信息共享机制

各级审计机关要结合年初审计计划，积极探索“1+N”等新型方式方法，以财政审计和经济责任审计为平台，加大对各业务领域审计项目的整合力度，项目同步安排、协同实施、共享成果，形成“一个审计通知书、一次进点、多项审计、多份报告、一审多果、一果多用”的格局。在审计实施过程中，坚持问题导向，任何一项审计，首要的是必须把存在的重大问题查出来，才能分析研究、提出建议、推动整改，做到审计一个项目，就解决一个问题、堵塞一个漏洞，完善一项制度机制、出台一项政策办法，达到审计成果共享的目的。对优秀审计项目和典型案例，要组织进行多部门、多专业、多方式交流和点评；对多年来在实践中形成的审计经验和方法技巧，要分门别类进行总结和提炼，积极推广应用，同时要整合全国审计机关的资源，审计机关之间要建立常态化的沟通协作机制，在充分利用已有审计成果、协助外调有关资料等方面加强合作，相互支持。

（四）从审计整改入手，扩大审计全覆盖效果

各级审计机关不仅要揭露问题，更重要的是促进问题的整改，彰显审计的意义。要定期和不定期地对公共资金、国有资产、国有资源和经济责任审计“回头看”或回访，督促被审计单位负责对审计查出的问题逐一制定整改计划，实行对账销号，确保问题一一整改到位。健全审计结果运用机制，将审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来，把审计结果及其整改情况作为领导干部考核任免和奖惩的重要依据，加大对审计发现问题追责问责力度，实现“问责一人、教育一片”的良好效果，根治屡审屡犯的顽疾。以审计公告推进审计公开全覆盖，全面实行审计结果公告制度，对于社会各界和人民群众普遍关注的审计项目，应在新闻媒体、政府网站予以公告，以公开倒逼审计整改落实和审计绩效提升。

（五）从审计队伍建设入手，为审计全覆盖提供优质高效的保障

审计全覆盖对审计人员的能力素质提出了更高、更新的要求，审计机关在考虑适当增加人员编制的同时，要进一步强化审计队伍建设，真正把思想和行动统一到中央精神上来，坚持原则，勇于担当，与时俱进，改革创新，依托审计信息化建设，加大审计人员计算机培训力度，强化在岗锻炼、轮岗锻炼，提高审计人员多岗位适应能力，及时完善补充与项目相关的政策、法律及相关专业知识，严守“八不准”审计纪律，为实现审计全覆盖总目标提供优质高效的保障，努力打造一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、纪律严明的审计队伍，当好公共资金守护者、国家利益捍卫者和全面深化改革的助推器，充分发挥审计在促进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。（张忠民）

参考文献：

1．中办、国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，2015.12.8

2．中办、国办《关于实行审计全覆盖的实施意见》，2015.12.8

3．审计署关于2015年地方审计机关开展审计业务工作的指导意见，审计署，2015.1.8

4 康媛媛：浅谈地方审计机关如何实现审计监督全覆盖，[J]，财经界，2014年第11期