【摘要】党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和国务院《关于加强审计工作的意见》、中办国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》明确提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实现“四个审计全覆盖”的要求。本文立足市级审计机关实际，分析推进审计监督全覆盖存在的问题和解决的途径，提出构建以国家审计为主导、内部审计为基础、社会审计为辅助的三位一体大审计格局的设想和途径。

【关键词】审计监督全覆盖三位一体大审计格局

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等3个配套文件，对未来审计工作制度的完善、保障依法独立行使审计监督权做出部署和安排。这是我国建国以来启动的最大规模审计制度改革，文件明确提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，标志着国家审计全面进入全覆盖时代。在当前审计监督领域不断拓展、审计监督任务不断加重的情况下，基层审计机关如何创新审计组织方式、整合审计资源，构建以国家审计为主导、内部审计为基础、社会审计为辅助的三位一体大审计格局，使三者协作融合，密切配合，发挥各自优势，实现资源整合，成果共享，实现审计监督全覆盖，全面、客观、真实地反映经济社会发展的状况及存在的问题，对推动完善国家治理，实现审计监督全覆盖具有十分重要意义。

一、基层审计机关推进审计监督全覆盖的现状

审计监督全覆盖是指通过科学安排审计计划，合理选择审计方式，有效调配审计资源，将公共资金、国有资产和国有资源的分配、管理和使用的全部环节纳入审计范畴，使所有被审计对象在一定时间内都能接受监督。这不仅需要在横向上覆盖所有的被审计对象，而且要在纵向上覆盖全部的业务内容，逐步建立全方位、立体化的动态全覆盖审计监督机制。党的十八届四中全面和国务院《关于加强审计工作的意见》出台后，各级审计机关针对扩大审计覆盖面、消除监督盲区做了很多工作，国家审计在国家治理中的作用日益凸显。但囿于审计机关自身的情况以及所处的环境，审计监督覆盖面还不能有效满足国家治理的需求。

（一）审计范围数量庞大，审计资源严重不足。我国审计机关成立以来，国家审计机关特别是地方审计机关审计资源不足的情况一直存在。繁重的审计任务与有限的审计资源之间的突出矛盾一直是审计工作的主要矛盾。特别是近年来，统一组织的审计项目数量和工作量激增，省、市、县（区）本级政府交办的审计任务也大幅增加，审计力量薄弱、审计资源匮乏的问题逐渐显现出来。以淮南市审计机关为例，目前全市共有在编审计人员122人，有的区审计局在编只有2、3个人，尽管近年来不断加强审计力量，审计人员数量有所增加。然而，随着经济的不断发展，各单位业务种类日益繁多、数据量日益庞大，以现有的审计力量，要在3至5年内实现对所有审计对象轮审一遍难度非常大，很难实现审计监督全覆盖的目标。

（二）审计对象日益复杂，审计技术相对滞后。随着经济社会的发展，国家审计的审计范围日益扩大，审计的深度不断深入，审计对象日趋复杂、审计环境也不断变化。目前，由于受自身条件所限，地方审计机关的审计方法和审计技术手段相对落后，与国际上先进的审计方法和审计技术手段相比存在着巨大的差距。云计算、大数据、联网审计和一些专业性强的高技术领域对一些市、县地方审计机关来说十分陌生，而审计面临的新情况和新问题又层出不穷，用以往的审计方法和技术手段进行审计所取得的成果只能是事倍功半和杯水车薪，很难在现有条件下完成审计全覆盖的艰巨任务。

（三）审计内容不断深化，审计人才长期匮乏。受机构编制、待遇、招录干部年龄等方面的限制，地方审计机关的审计队伍专业结构比较单一，复合型高素质的审计人才非常缺乏，专家型审计人才更是寥寥无几。目前淮南市、县两级审计机关干部队伍年龄普遍老化趋势，30岁以下人员仅占10%，45—55岁人员比例偏高，达70%以上。审计人员以审计、财会、财政专业为主，法律、计算机、工程等专业人员严重匮乏，很难达到审计全覆盖下的审计质量要求。

二、“三位一体”大审计格局的提出和可行性

（一）三位一体大审计格局构成模式：是指在国家审计机关的统一组织指导下，建立以国家审计为主导、内部审计为基础、社会审计为辅助的审计模式。其核心是全面满足国家治理对政府审计依法履行审计监督职能，提高财政资金使用效益，对权力运行进行监督和制约，维护国家经济社会安全的需求。作为共同承担着审计监督职责的三大审计模式，国家审计、内部审计与社会审计虽然性质不同，工作职责也各有侧重，但由于其业务性质一致性、工作方法同类性、技术手段上同质性、资源利用互补性，使其在监督活动中互为补充，互相促进。只要在审计工作中统一组织、协调，互通工作信息，相互支持配合、合理协作分工，就能够形成全方位、宽领域、多维度、立体式的审计监督新体系。

（二）构建三位一体大审计格局可行性：针对审计监督全覆盖面临的困难和问题，我们认为构建三位一体大审计格局能够有效破解当前面临的难题，成为推动实现全覆盖的重要支撑：一是能够有效破解审计力量不足影响审计监督广度的难题。解决审计对象覆盖面低问题，依靠大幅度增加国家审计人员，是不现实的。最快速有效的办法就是整合审计资源，使审计资源的利用达到最大化，从而使更多的审计对象纳入监督的范畴。二是能够有效破解传统模式下国家审计、内部审计、社会审计间缺少协同影响整体效率发挥的难题。在传统模式下，集团作战、协同推进的信息化优势无法发挥。创新审计组织模式，统一计划管理、统一指挥调度，能够最大化提升整体效率，拓展审计覆盖面。三是能够有效破解审计手段不足影响问题核查深度的难题。合理利用国家审计、内部审计和社会审计资源，可以整合审计优势力量，提高审计能力和水平，发挥各个审计层级的优势，多层次、多角度发现问题，将审计领域拓展到全部业务环节，查处以往难以发现的深层次问题，使工作不留死角。

三、构建三位一体大审计格局的实现路径

（一）构建三位一体大审计格局，在组织理念上，运用三种力量，实现由“各自为战”向“三位一体、协同作战、发挥整体效能”转变。一是整合国家审计力量，根据新时期的审计工作重点，撤并和调整审计业务部门，打破行业分工，不再严格按行业归口安排审计项目，在实施大型审计项目时，由审计机关专家型领导干部或业务骨干担任主审，集中全局优势力量实施审计；对专业技术较强的项目，可以聘用素质高的内审、社审人员参与审计，二是发挥内部审计力量。审计机关按照《审计法》的有关规定，加强对内审工作的指导和监督，强化内审机构和队伍建设，加强内审人员业务培训。在专项审计调查、行业审计等审计工作中合理运用内审成果；发挥内审人员对本行业、本单位熟悉的优势，利用内审力量开展审计基础性工作和督促审计整改等。三是聘用社会审计力量，在专业技术性较强，靠审计机关自身技术力量难以完成的项目上，如投资建设项目审计、资源环境审计、经济责任审计、绩效审计等，可通过招标等方式，将一般常规性审计项目通过市场化方式购买社会审计服务，委托有能力的社会审计组织实施，做到审计部门相互配合，审计资源相互整合，形成以国家审计为主导、社会审计和内部审计积极参与，具有市场化机制的，既分工明确、又相互协作的审计监督格局。

（二）构建三位一体大审计格局，在组织方法上，要坚持实行“三个统一”，上下一盘棋。即：国家审计机关统一组织，明确国家审计的主导地位，对聘用社会中介机构、内部审计机构和其他专业机构的审计人员，严格规定其参与审计工作的条件、范围、形式、聘用程序及质量控制和管理措施等，防范审计风险。审计项目计划统一安排，由国审计机关制定审计计划、明确审计目标、统筹审计资源，公开招标设立中介机构备选库和审计人才专家库，根据审计方案总体要求，经审批后在备选库中招标确定参与审计的机构和人员。审计项目质量统一控制，明确内审和社审力量参与审计的项目均由国家审计机关对外承担相应的法律责任。委托中介机构审计的项目，由承办业务部门编制审计实施方案，并派员担任审计组组长，受托的中介机构在审计组确定的审计现场开展工作，并在工作结束后以中介机构名义向市审计局提交正式的审核报告；委托中介机构派员审计、聘用外部专业技术人员或抽调内审人员参与的审计项目，由承办业务部门将相关人员编入审计组，并加强培训、督导履职。

（三）构建三位一体大审计格局，在组织结构上，要构建三个平台，提升审计效率。将“上审下”与“同级审”、“合并审”与“联合审”、“就地审”与“送达审”、事后审与事中审及跟踪审有机结合，构建三个平台，科学安排审计工作，做到一审多项、一审多用、一审多果。一是构建财政审计平台。按照财政审计大格局的要求，以预算执行审计为主体，囊括部门预算执行审计、专项资金审计、社保资金审计等专业审计，丰富预算执行审计内容；二是构建经济责任审计平台。将其与被财政财务收支审计、资产负债审计、资源环境审计、绩效审计结合起来，促进领导干部经济责任评价体系不断完善；三是构建政府投资审计平台。将招标控制价审计、全程跟踪审计、竣工决算审计结合起来，既相对独立，又有机统一，全过程融合。审计机关可以在三个平台的框架下，探索大兵团作战模式，推行“扁平化管理”，上下联动，整体作战，充分发挥审计资源的“层级合力”和协同作战优势，扩大审计覆盖面。

（四）构建三位一体大审计格局，在技术运用上，要坚持以“数字化”审计为切入点，破解全覆盖难题。大数据平台的广泛应用，为实现审计监督全覆盖提供了坚实的物质基础。审计机关要利用超脱的审计地位和多元的审计视角，加强审计信息化建设。以“金审工程”为依托，加强数据库建设和应用，着力改进审计数据运用模式，总结推广“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实、精确定位”的数字化审计方式，加大数据分析力度。探索在审计实践中运用数据技术的途径，不断探索开展数字化审计、联网实时审计，对涉及经济安全的重点领域如，财政、金融、社保、国土、住房公积金等审计监管的重点资金实行动态风险监测，将政府部门、事业单位、国有企业和政府投资项目全部纳入审计监督“一张网”，切实实现审计监督关口前移。

四、构建三位一体大审计格局需正确处理的几个关系

（一）正确处理审计组织方式与审计整体效能的关系。审计组织方式是为提高审计效能和效果服务。在审计实践中，应坚持从项目实际和提高审计效能出发，实行国家审计牵头、分层负责、分类管理的模式。对需要加大审计监督力度的，应采取“上审下”、“交叉审”等方式；对国家审计力量不足的投资、专项等审计领域，可将部分审计事项委托社审，或利用内审、社审力量资源和成果资源，决不能以社会审计或内部审计替代国家审计。

（二）正确处理国家审计、内部审计和社会审计的关系。国家审计、内部审计和社会审计形成了我国的审计监督体系，三者之间相互独立、服务于不同的对象和不同的审计目标，在各自的审计领域中发挥不同作用，不可相互替代。三位一体大审计格局使三者构成一个整体，实现各类审计组织资源的最佳整合，关键要抓好以下几方面的协调：一是协调好国家审计在统筹中的管理，明确相对应的管理职权和责任约束，增强主体责任意识。二是协调好国家审计对内部审计的指导，把内部审计作为国家审计的“第一道防线”，采取“以审代训”、“并肩作战”的实战培训方式，促进各部门、单位重视发挥内部审计作用，为审计机关开展审计奠定坚实基础。三是协调好国家审计对社会审计的监管，在审计机关增设社会审计监管机构，制定购买社会审计机构服务、聘请专业技术人员制度，建立社会审计组织参与国家审计的准入、竞争和退出机制，加强对政府购买社会中介机构服务和社会审计向国家审计监督对象出具报告质量的监管。

（三）正确处理审计项目数量与审计质量的关系。推进审计监督全覆盖，归根结底是为了增加监督效果，走马观花，一味追求数量的审计不如不搞。审计项目数量是提升审计监督覆盖面的的前提和基础，但审计质量是提升审计监督力度和成果的关键。国家审计机关要充分发挥主导地位，在项目立项前，进行广泛深入的立项调研，根据党委、政府、审计对象和社会的意见，对审计对象进行分类管理；审计过程中注重加强审计质量的控制，对社会审计、内部审计力量的审计质量进行动态控制，审计结束后加强审计查出问题的跟踪整改和审计结果的高效利用，从而实现有深度、有重点、有步骤、有成效的审计监督全覆盖。

（四）正确处理审计责任与审计风险的问题。外部审计力量，特别是社会审计，因其与国家审计在目标取向、内在管理等方面存在差异，因此在“三位一体”审计大格局构建及具体审计项目的实施中会引发廉政及审计风险问题。国家审计机关应进一步对社会审计机构的选择和行为进行规范，通过面向社会招投标引进高水平中介机构，提高社会审计整体质量。定期对社会审计组织程序、质量进行监督检查，明确双方的权力和责任，及时纠正中介机构违规行为，必要时还可以终止其审计服务工作，可以促使社会审计组织有效的履行审计职责、防范审计风险。同时，进一步明确工作纪律确保审计的公正廉洁，强化审计人员自身纪律的约束。

课题负责人：陈 寅

课题组成员：范淮涛 王卫东 崔燕

课题执笔人：崔 燕

【参考文献】

[1]刘家义主编.中国特色社会主义审计理论研究.北京:中国时代经济出版社，2013

[2]邹小平.实现审计监督全覆盖的举措探寻.审计月刊，2015(6)

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[4]辽宁省审计厅.关于审计监督全覆盖研究.审计工作通讯，2015(4)

[5]蓝佛安.积极探索,努力实现审计监督全覆盖关于审计监督全覆盖研究.审计工作通讯，2015(4)