摘要： 近年来，我国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三重叠加阶段，发展面临不少矛盾和困难。与此同时，这也对审计监督提出了更深层次的要求。本文主要探讨了目前审计覆盖面的现状及其产生原因，针对存在的问题提出了相应的对策，主要包括如何改进审计计划，强化审计队伍建设，创新审计组织方式等，努力实现审计全覆盖，增强审计的实效性和威慑力。

关键词： 审计机关 审计监督 全覆盖

党的十八届四中全会吹响了全面推进依法治国的时代号角，也掀开了审计工作与时俱进科学发展的新篇章。各级审计部门要全面贯彻李克强总理关于审计全覆盖的指示精神以及国务院《关于加强审计工作的意见》对实现审计监督全覆盖的要求，以更加昂扬的精神风貌和奋发有为的姿态，不断加大揭露问题、督察整改、问责惩戒力度，进一步完善审计制度，依法独立行使审计监督权，促进全面深化改革和依法治国，充分发挥国家审计的基石和保障作用。

一、审计“全覆盖”的含义及其意义

（一）审计全覆盖的含义

所谓审计全覆盖就是指在审计机关职责权限范围内，所有公共资金、国有资产、国有资源管理都在审计监督下，不留监督盲区和死角，做到对审计对象的全覆盖。

李克强总理在国务院常务会议上强调，要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。要努力打造高素质的审计队伍，切实当好国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、权力运行的“紧箍咒”和反腐败的利剑。

刘家义审计长也曾在全国审计工作会议上提出审计“全覆盖”，他认为，“全覆盖”，一要有深度，不能走马观花，一味追求数量，在面上把所有单位走一遍，要对每个项目都审深审透；二要有重点，不是所有领域、所有项目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要紧紧围绕党和政府工作中心，全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题；三要有步骤，不是一步到位,要统筹部署，有计划推进，确保实现对重点对象每年审计一次、其他对象五年至少审计一次；四要有成效，要在做到审计覆盖面“广”的同时，力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。

（二）审计全覆盖的意义

我国政府审计已由单纯的财政财务收支、财经法纪审计发展到目前以真实性为基础，经济效益审计和经济责任审计并重的审计业务格局。随着改革不断深入，政府审计对象日趋多元化、复杂化。实现审计监督全覆盖是提高审计监督层次和水平的重要途径，是在新的历史条件下对审计机关提出的新的更高的要求。因此，努力盘活审计资源，提高审计效率，扫除审计盲区，实现审计监督全覆盖，是审计机关全面发挥监督职能的现实需要，也是我国政府审计全面履行职能的必然要求。

二、审计全覆盖的现状及其产生的原因

（一）审计人才缺乏、力量薄弱

随着经济的发展，审计对象日趋多元化、复杂化，社会各界对政府审计的需求急剧增长，审计项目日益增多，而当前基层审计机关普遍面临任务重、时间紧、人手少的矛盾，很多一线审计人员存在超负荷工作的现象，在这种情况下，即使勉强推行审计监督全覆盖，也难免使审计监督全覆盖流于形式、浅尝辄止。同时，审计监督全覆盖对审计人员的能力和素质提出了新的更高要求，在审计理论、审计管理、审计组织、审计方法、审计技术、审计范围、审计深度等各方面，都必须适应新形势、探索新路径。因此，审计机关工作人员需要进一步提升审计能力水平，以共同组建一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、纪律严明的审计监督全覆盖队伍。

（二）审计计划安排缺乏科学性

审计计划安排缺乏“一盘棋”的思想。部分审计机关在编制计划前，未自上而下地确定下一年度的审计工作思路、审计重点领域和总体目标，计划管理部门只是机械地将上级审计机关下达的任务以及业务部门提出的备选项目进行汇总，往往造成年度计划零散且非系统。此外，部分审计机关的业务部门工作牵涉较广，如预算执行审计、经济责任审计，往往并非能由某个部门独立完成，仅仅由财政审计部门、经济责任审计部门分别提出审计备选项目，再由计划管理部门统一协调后分配给各个业务部门，存在不熟悉审计对象的问题。

（三）审计组织方式过于单一

1、部门之间信息屏弊。各业务部门对各自的数据资料进行对口归集、管理和运用，甚至“你的”和“我的”泾渭分明，割裂了各行业数据之间的内在联系，审计人员无法利用不同行业数据进行综合分析，导致审计信息、审计资源、审计成果很难流动、整合与共享，产生了“信息孤岛”、“资源壁垒”现象，影响了数据利用的效果。

2、跨部门协作较为困难。由于审计项目日趋大型化，需组成团队开展工作，但在现行模式下，参与审计的业务部门多注重自己所负责的审计领域，而忽略其他小组的要求和整个项目的审计目标，特别是临时抽调的其他部门人员不同程度地存在敷衍心态，不能达到资源整合的效果。

三、实现审计全覆盖的对策

（一）整合审计人力资源，适当增加人员编制

与审计领域的广泛性相比，审计机关的人力资源十分有限。以现有人力，在同一年度甚至五年内难以做到对审计对象轮审一遍。因此，要实现审计工作全覆盖，一方面，要在完善内部考核制度的基础上，进一步淡化部门、专业限制，统一调配审计力量，采取大兵团作战、上下左右联动的审计方式，降低审计人力成本，提高审计工作效率，以最大限度地整合利用现有人力资源。另一方面，要根据各单位工作量和人力资源实际，考虑适当增加人员规模较小单位的编制，有效缓解人力资源紧张与工作任务繁多之间的矛盾。

（二）创新审计方式方法，优化配置审计资源

实现审计监督全覆盖，对审计机关是一个新的挑战。我们要在有限的人力财力物力条件下科学统筹，合理配置审计资源，最大限度挖掘潜力，形成工作合力。要整合审计力量。对大型审计项目，要积极探索多兵种、大兵团、合成式的审计组织模式，统一组织、整体作战；对行业性、区域性的审计项目，要加强各专业、跨区域联合审计和协作，发挥各自优势，形成规模效应。审计机关之间要建立常态化的沟通协作机制，在充分利用已有审计成果、协助外调有关资料等方面加强合作，相互支持。审计机关内部也要围绕审计中心工作，优化机构设置，合理调整和搭配审计力量。要整合审计项目。采取灵活多样、科学有效的工作方式，以财政审计和经济责任审计为平台，加大对各业务领域审计项目的整合力度，项目同步安排、协同实施、共享成果。对重要事项和重点资金的专项审计，要把握项目特点，细化审计实施方案，突出审计重点，审深审透，在推动解决问题上下功夫，力求事半功倍、举一反三。

（三）尝试审计业务外包，创新审计业务开展方式

在最大限度整合国家审计内部项目资源和人力资源的基础上，考虑尝试创新审计业务开展方式，即在建立有效核查机制的前提下，将审计业务外包给社会审计单位，寻求外部力量支持，扩大一定时间内审计监督的作用面。此外，对一些常规内容和特殊业务领域的审计，可充分利用社会审计、内部审计工作成果，提升工作效率，节约审计资源，以使现有人力能最大限度发挥作用，扩大审计监督工作的覆盖面。其中，对专业性强的知识领域，可借助专家团队予以解决；对关乎民生的业务领域，可尝试借助媒体等渠道，通过公告等形式获取线索，提高审计工作的针对性和效率。

（四）创新经济责任审计思路，解决经济责任审计全覆盖问题

对于经济责任审计而言，审计监督的全覆盖应该包括审计对象和审计内容全覆盖两个层面，其中，审计对象全覆盖不存在操作上的困难。但因经济责任审计涉及的被审计单位特别是地方政府财政财务收支规模庞大、涉及事项繁杂，要实现审计内容的全覆盖却存在非常大的难度。对此，可以围绕权力运行轨迹进一步准确界定审计内容，设定并运用科学的评价指标，在做出总体评价的前提下，采用抽查方法开展审计，力争实现经济责任审计监督的全覆盖。

（五）科学安排审计计划，提高审计工作层次

各级审计机关要围绕审计监督全覆盖的要求，坚持“滚动计划、有效整合、区别对待、循序渐进”的原则，全面摸清审计对象的底数，实行分类管理，制定5年审计项目总体规划和分领域审计项目滚动计划，做好年度审计计划与长远规划的衔接，加强年度计划的统筹和整合。要强化审计质量控制。继续推进审计指南体系建设，严格执行审计现场管理办法，落实各环节质量管理责任。要坚持问题导向，任何一项审计，首要的是必须把存在的重大问题查出来，才能分析研究、推动整改。对优秀审计项目和典型案例，要组织进行多部门、多专业、多方式交流和点评；对多年来在实践中形成的审计经验和方法技巧，要分门别类进行总结和提炼，积极推广应用。

此外，还要进一步强化审计队伍建设，提升业务能力和水平，健全规范审计程序和机制，提高审计工作质量和效率，为实现审计监督的全覆盖提供有力基础保障。（华啸）

参考文献：

1审计署关于2015年地方审计机关开展审计业务工作的指导意见，审计署，2015.1.8

2陈韵雯：审计项目计划管理存在的问题及其改进举措，[J]，现代审计与经济，2014年第5期

3严畅：实现审计监督全覆盖的初步探讨，J，中国乡镇企业会计，2014年3期

4 康媛媛：浅谈地方审计机关如何实现审计监督全覆盖，[J]，财经界，2014年第11期