浅议环境绩效审计存在的问题及对策
郭建荣 何德慈(甘肃省酒泉市审计局)
【发布时间:2015年10月28日】
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环境绩效审计的定义目前比较统一的说法是指由独立的审计机构或人员对被审计单位或项目的环境管理活动以及有关经济活动的经济性、效率性、效果性,在系统综合的监督审查之后,按照一定的标准评价管理活动的现状(包括利用开发资源方面的情况、是否保护环境、生态循环状况是否良好)和潜力,并针对效率效果提出相应的建议,促进被审计单位改善环境管理活动。

一、环境绩效审计的内容

我国环境绩效审计的内容是审计被审计单位对法律法规是否执行,环境管理机构设置是否符合要求,环境决策的规划是否科学合理以及环境资金和环境项目这四个方面。其中,对于环境资金的审计分为检查被审计单位环境资金使用的合理性和节约性及评价使用资金后所能给被审单位带来的效果两个方面。

二、环境绩效审计存在的问题及其原因

(一)尚未形成系统完整的法律规范

我国环境绩效审计起步晚,实践少,理论不足,环境绩效审计立法体系缺失, 虽然目前,我国已经颁布了审计法与审计法规规范对传统财务审计提出了明确的要求,但是丝毫未对环境审计的相关规范作出要求,这使得环境审计无法可依,同理环境绩效审计属于环境审计的一种,所以环境绩效审计也同样面临着无法可依的状况。虽然我国现在已经形成了较为系统的环境保护法律体系,但是,其仅仅规定了环保部门及相关部门的职责与权利,而对于审计机关的职能却没有做出相关要求。我国环境绩效审计准则也同样不完善。由于我国审计准则是根据财务审计准则制定的,但是环境绩效审计的技术手段不仅仅局限于传统财务审计的技术手段,还包括一些高新技术手段,所以现有的审计准则无法满足环境绩效审计的执业需求,限制了环境绩效审计工作的发展。

(二)没有切实可行的标准及技术来实行

环境绩效审计活动涵盖内容繁杂,空间跨度大,时间历程久的特点,综合性很强,所以,很难有统一的标准。而且,环境在环境绩效审计中,有很多项目无法用货币计量,因而无法满足货币计量这一会计基本假设,所以无法用常规的审计方法进行审计。然而,审计人员在参加审计工作时,由于缺乏具有实际操作性的参照标准,需要靠审计人员的职业判断进行审计,因而增加了审计风险。同时,因为审计人员不知道用什么标准衡量,单纯靠经验,也无法提出令人信服的审计报告。

(三)部分审计人员专业胜任能力有限

由于环境审计既属于环境审计有属于绩效审计的领域,所以它对审计人员的专业胜任能力提出了更高的要求,不仅需要审计人员具备会计,审计,经济学等财务知识外,还需要会生物学,环境学等环境专业知识,除此之外,还需要了解统计,社会学,工程学等知识。而我国审计人员的主要学历背景单一,主要集中在财会方面,而缺乏其他拥有复合型知识的人才,所以造成审计人员无法达到引诱的专业胜任能力这一要求。而且,一些审计人员不具备相关计算机应用方面的知识,所以在开展环境绩效审计工作时,无法充分有效的利用审计软件,从而加大了审计人员的工作量。

(四)审计的方式滞后

由于环境绩效审计活动具有一定的滞后性,所以常规的事后审计实施方法不适合环境绩效审计,而应该实施追踪审计,而及时获取被审计项目的最新情况。 而我国环境审计往往采取事后审计的方式,无法将问题扼杀在萌芽阶段,不好把控审计项目从计划到完成的各个阶段的进程,停留在审计项目历史资料的阶段,影响了审计效果。

三、对策和建议

(一)完善立法体制和相关准则

完善的立法环境能够使得绩效审计的审计项目选址、审计实施和审计结果的运用等得以顺利进行。同时,审计准则是审计人员从事审计工作,特别是做出审计职业判断的行为规范,是保证审计工作质量的前提。为了能顺利推井开展环境绩效审计工作,就要完善环境绩效审计法律体系。通过完善绩效审计立法,做到绩效审计的有法可依,所以可以将环境绩效审计的内容增加到审计法体系中,指导审计人员依法进行审计工作。同时,也需要完善完善审计准则,由于环境绩效审计虽然与财务审计,合规性审计有类同之处,但是由于,其有自身独特的特点,所以一般审计准则并不能完全起到指导作用,所以,依照环境绩效审计自身的特点,颁布专门针对环境绩效审计的审计准则,能更好地指导审计人员的工作。未来可以借鉴环境评价等相关法律法规来完善我国环境绩效审计立法和相关准则的制定。

值得指出的是,环境绩效审计工作难度大,涉及的面比较广,审计对象多,审计内容繁杂,很难有统一的审计标准,涉及的专业知识种类较多。由于审计人员专业知识和能力的限制等,使得审计人员不能够对相关的环境问题和绩效评价问题作出科学合理的职业判断。此时,审计人员,可以聘请相关外部专家做出指导。因此,在制定审计准则时,还应当注重对外部审专家聘请过程中的行为规范。

(二)建立适度可行的方法体系

环境绩效审计的内容包括大量的工程、水质、空气、污染物等审计内容,数据种类较多,财务数据较少,很多时候面对的是大量的非财务数据。给审计取证、审计评价等工作带来了困难。因此,相对于传统财务审计,环境绩效审计需要更多地采用新的审计方法,如计算机技术、互联网技术等应用对审计技术方法的创新。

环境绩效审计既属于环境审计,也属于绩效审计,所以将这两者的相关技术方法应用于环境绩效审计中。同时环境绩效审计是审计的一种,一般审计方法的审阅法,监盘法,观察法,询问法,函证法,重新计算,重新执行,分析性程序等方法都可应用于环境绩效审计的方法之中。

环境审计涉及山,水,土壤,空气等各种自然环境资产、资源,由于每个事物的性质不一样,所以需要参考的评价指标也是不一样的,这就造成了选择环境绩效审计评价指标的难度很大,所以制定环境绩效的指标需要考虑到它的特殊性,通过定性预定量相结合的方法来制定。可量化的因素就用定量模型,而对于不可量化的指标,则通过建立逻辑模型来实现。

(三)提高审计人员的专业胜任能力

审计人员是审计工作的核心,审计人员专业胜任能力的高低直接影响着审计工作的进度与质量,所以提高审计人员的专业胜任能力,对更好地完成环境绩效审计很有必要。具体措施有:1.建立相应的培训机制,聘请专家教授,给审计人员开展审计,会计,法律,经济,社会学,计算机等方面的讲座,提供技术指导,促进学术经验交流2.建立专业人才引进制度,组建复合型人才队伍,注重培养复合型人才。3.提高自主创新能力,研发相应高新技术产品,帮助审计人员在环境绩效审计的工作中提高质量与效率。

(四)扩大环境绩效审计的实施范围

首先,环境绩效审计是环境审计未来的发展方向,所以在实施环境审计的时,不再局限于环境财务审计,环境合规性审计,而开始环境绩效审计发展,从成本效益原则出发评价项目的收益性,注重资金利用率及项目的完成的及时性。其次,扩大环境绩效审计的范围,不要仅仅局限于环保专项资金及重点环保项目的环境绩效审计。最后,加大对环境绩效审计工作的宣传,尤其是加大对经济相对落后的地区关于环境绩效审计相关知识的宣传,改变传统审计理念,促进环境审计向环境绩效审计的方向发展。

(五)改变审计的实施方式

审计机关可以实行跟踪审计,实时跟踪被审项目的进度,减少由于未及时发现问题而造成的重大损失。跟踪审计,在有限的资源下发挥效用最大化,费用最小化的,尽快地完成预期的任务,提高审计工作的执行效果和威慑力。

我国环境绩效审计起步较晚,所以不可避免存在环境绩效审计法律体系不完善,缺乏相应审计方法体系,审计专业胜任能力不足等问题,本文从环境绩效审计的定义、内容等入手,探讨了我国环境绩效审计存在的问题,并提出了相应的实施对策。本文认为,我国环境绩效审计体系需要进一步完善环境绩效审计的立法体制,建立和完善环境绩效审计的方法体系,进一步提高审计的专业胜任能力,将事后审计改为跟踪审计等。(郭建荣 何德慈)

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