【摘要】 政策在配置和运行国家权力，管理和控制国家、社会事务的过程中具有重要作用，是国家治理的重要手段。国家审计是国家治理系统中具有预防、揭示和抵御功能的“免疫”系统，加强对政策措施落实情况的跟踪审计，有助于促进国家经济社会健康运行和科学发展，实现国家良好治理。本文从审计服务国家治理的视角出发，重点对政策措施落实情况跟踪审计中涉及的“审计什么”、“怎么审计”的问题进行了分析探讨。

【关键词】 国家治理 政策落实 跟踪审计

政策是国家政权机关或政党组织，以权威形式规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实施的工作方式、采取的步骤措施等。政策的出台关系经济社会发展的大局，是某一阶段国家意志的具体体现，具有较强的宏观性、导向性和目的性。2013年以来，我国经济下行压力加大，处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”特殊阶段。中央针对国情坚持区间调控、突出定向和精准调控，适时出台的一系列稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施，已成为调控宏观经济和化解风险矛盾的重要手段。加大对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，促进相关政策措施科学、合理、及时、有效地得到贯彻落实，政策目标得到充分实现，是国家审计服务国家治理的重要手段。

一、开展政策措施落实情况跟踪审计的现实需要

国家治理的核心是公共权力如何有效配置和运行的问题，公共权力的配置和运行是通过相关组织或机构制定政策、执行政策来实现的。在现实政治社会中，政策的执行往往因部分统治阶级追求自身利益而被异化，“就单个官僚来说，国家的目的变成了他的私人目的，变成了追逐高位、谋求发迹”。在政策执行过程中，要防治权力被滥用或异化为少数人谋利的工具，必须对政策的执行情况及政策目标的实现情况进行监督、检查、评价，使权力配置和运行处于一种相互制衡状态。

公共选择理论认为，政治和经济学意义上的市场一样，政府机构作为供给方提供公共产品和服务，社会公众作为需求方购买、消费公共产品和服务。政府机构实质上是若干单独而自利的“经纪人”组合而成的“经济人”，政府机构作为“经济人”在制定和执行决策或政策的过程中为获取自身利益最大化，会不惜损害社会公众利益，政府治理失效就此产生了。在现实政治社会中，政府治理失效突出的表现为各部门、地方政府对中央政策的贯彻落实低效率、不到位、选择性执行，甚至在执行过程中寻租等。

按照博弈论“共同知识”（common knowledge）的相关理论，为实现利益最大化，每一个局中人所采取的策略一定是对其他局中人所采取策略的预测的最佳反应，没有一方会有兴趣去故意违背这一博弈均衡（nash均衡），轻率地偏离这个“相容”（consistent）预测而使自己蒙受损失。由此，审计部门做好“监督员”，开展政策措施落实情况跟踪审计，一方面会对各部门、地方政府形成一种“威慑”，对政策措施贯彻落实不力起到一定的预防和预警作用。同时，跟踪审计密切关注经济社会发展过程中出现的新情况、新问题，能够提早感知风险并发出警报，在防止苗头性、倾向性问题发展为趋势性问题方面发挥积极作用。综上所述，开展政策措施落实情况跟踪审计，是防范政府治理失效，有效服务国家治理，推进实现国家善治的客观需要。

二、加强学习研究，破解认知难题，掌握政策目标

开展政策措施落实情况跟踪审计的目的是确保政策措施落实到位，促进经济平稳运行、健康发展。做好政策措施落实情况跟踪审计的首要工作就是要加强对政策的学习研究，破解对政策的认知难题，准确把握政策目标，明确跟踪审计方向。

一是深化对政策出台背景的认识。 政策是国家政权机关或政党组织为维护经济社会的健康运行，解决现实存在的问题和困难，根据经济社会发展实际，经过研究判断而出台的，具有鲜明的阶段性特征。准确把握政策目标，尤其是经济政策的目标，必须对政策出台的背景进行深入了解。在不同的经济发展阶段，实施同一政策可能会产生不同的政策效应。

二是深化对政策执行组织的认识。 政策不能脱离组织载体而自动实施，如果政策执行组织不能有效运转，那么即使政策设计的再完美也无法实现期望的政策目标。掌握政策执行组织的组织结构、组织运转过程，不同政策执行组织间的沟通、协调和合作机制，对于开展政策落实情况跟踪审计具有重要意义。

三是深化对政策类型、政策功能、政策运行规律及政策目标的认识。 国家出台的重大政策措施和宏观调控部署是各类具体政策措施组成的体系，类型多样，具有不同的政策目标，各具体政策运行规律也存在差异。审计机关需要对各项政策进行梳理，明确主次。审计人员只有在深刻领会政策目标，熟练掌握政策的类型、功能及运行规律的前提下，审计工作才能突出重点、有的放矢、效果明显。

三、理清审计思路，明确审计目标，确保审计方向

中央制定的政策较地方制定的政策更具宏观性的特征，其政策文本往往采取宏观性和指导性的表述，中央政策的贯彻落实在实际中已经转变为一次次的政策再细化或再规划的过程。

一是关注政策“层级性”特征，防范政策执行失真。 中央政策转化为现实形态的政策目标的过程不是直线的过程。中央政策的贯彻是各级地方政府根据自身区域化的特点和利益运用自由裁量权对中央政策进行一次次的政策再细化或再规划的具体化处理，进而形成形态各异的地方政策。中央政策追求整体利益，地方政策代表区域或局部利益，由此导致政策呈现“层级性”特征。受利益驱动的影响，在政策的细化和具体执行的过程中，地方政府对上级政策往往以自己的利益损益作为对策参量进行“过滤”，导致上级政策在执行过程中出现与政策内容不符、偏离政策目标及违背政策精神的政策执行失真现象。政策目标的实现是以政策的有效执行为前提的，开展政策措施落实情况跟踪审计，首要目标就是对政策措施贯彻落实的过程进行动态监控，防错纠弊，确保其按照既定的路径和时间节点稳步实施，防范政策执行失真。

二是关注政策“多属性”特征，防范政策执行“孤岛现象”的发生。 中央政策具有宏观性和指导性特征的同时，往往还具有“多属性”的特征，重大领域改革政策的多属性特征表现尤为明显，他同时承载经济、政治、社会、生态及文化等多重属性，其政策目标的实现取决于多部门的合作、协调，以及配套政策的供给。政策执行“孤岛现象”是指政府机构因职能、资源、利益、信息交换等因素导致不能实现多元组织主体充分整合、及时交流、高效合作的一种状态。政府相关职能部门在执行政策时常常面临一个部门的目标和其他部门的目标存在差异，在执行中出现一个部门在执行某项政策时，不愿与其他部门合作，或得不到其他部门的支持和配合，出现政策执行中的“孤岛现象”和合作难题。开展政策措施落实情况跟踪审计，要促进提高政策的协调性，在审计中重点关注短期政策和长期政策的协调性，同一领域政策的延续性、稳定性及各领域间政策的衔接性、配套性，以及涉及政策各部门间的合作、协调情况，推进解决政策执行中的“孤岛现象”和合作难题。

三是关注政策“时效性”特征，促进提高政策的科学性。 政策是国家政权机关或政党组织，以权威形式规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实施的工作方式、采取的步骤措施等。每一项政策的出台都具有深刻的经济社会背景，但随着经济社会的发展，一些政策出台后的调整、细化与经济社会发展的实际具有一定的滞后性和不适应性。政策措施落实情况跟踪审计要研究已出台的政策是否适应经济社会发展的趋势，经济社会发展过程中出现的新生事物是否有合适、恰当的政策制度来约束、指导。关注政策时效性，促进政策出台、修改及完善与时俱进，促进提高政策的科学性，是开展政策措施落实情况跟踪审计的应有之意。

四是关注政策“国际性”特性，促进提高政策的国际适应性。 随着经济全球化的不断发展，越来越多的国家参与经济全球化的竞争和合作，出台的各项政策，尤其是经济政策，能否适应经济全球化的发展需要，能否妥善统筹国内、国际两个大局协调发展，已成为国家间竞争和合作的重要内容。开展政策措施落实情况跟踪审计，要从全球视野、国际眼光的角度研究政策，关注政策实施对增强国家国际竞争力的影响，要发现问题并提出完善建议，促进审计“免疫系统”功能的发挥，增强政府对经济全球化带来的各种风险的抵御能力。

四、寻找恰当的切入点，掌握总体，突出重点

一是以国民经济和社会发展五年规划、政府工作报告及年度工作计划为切入点。 国民经济和社会发展五年规划等政策文本是各级政府在一定时期内开展工作、部署工作的核心文本，具有综合性、系统性、时间性、强制性等特点，往往对工作完成情况有定量、定时的要求。在政策措施落实情况跟踪审计中，要依据国民经济和社会发展五年规划、政府工作报告及年度工作计划等，对各地区、各部门分解任务、细化政策及贯彻落实进行认真检查，掌握总体。

二是要因地制宜，结合地域特色突出重点。 中央出台的重大政策措施和宏观调控部署文本往往采取宏观性和指导性的表述，其贯彻落实是各级地方政府按照各地经济社会发展实际运用自由裁量权对中央政策和部署进行一次次的政策再细化或再部署的过程。在政策措施落实情况跟踪审计中，要深入分析各地区经济社会发展的特点，掌握各地区的产业结构及其对国家整体经济发展的影响，据此结合地域特色找准审计重点。

三是要以查促改，有效统筹发现问题和督促整改两个方面。 开展政策措施落实情况跟踪审计的目的是确保政策措施落实到位，促进经济平稳运行、健康发展。摸清情况、查找问题是手段，督促整改、推进落实是目的。在政策措施落实情况跟踪审计中，一方面要揭示在执行政策中的体制、机制问题，以及不作为、慢作为、乱作为等问题，另一方面要审慎的分析发现问题的成因，甄别责任主体并提出整改建议，督促被审计单位落实整改。同时，涉及政策存在瑕疵亟待改进等问题还要及时反馈政策制定部门，充分发挥跟踪审计的警示、提醒功能。

四是坚持目标导向，增强审计建议的科学性。 开展对重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，目标是促进相关政策措施科学、合理、及时、有效地得到贯彻落实，政策目标得到充分实现。中央出台的重大政策措施和宏观调控部署从出台到落实有层级性，从贯彻到实施有差异性。受政策层级性和多属性影响，政策在落实中存在中央和地方、部门和部门之间的博弈。开展政策措施落实情况跟踪审计，要充分考虑政策的层级性、多属性，以及政策执行的差异性和博弈性，要在深入分析原因的基础上提出标本兼治的审计建议，使审计成果转化为依法治理的推动力，充分发挥国家审计在治理中的预防功能。

五、当前政策措施落实情况跟踪审计中还需进一步研究的问题

一是研究确定科学的审计周期和审计阶段，确保跟踪审计时效性。 当前的稳增长等政策措施落实情况跟踪审计，是以一个自然年度为一个审计周期，每个审计周期按季度或月份划分审计阶段来开展审计。但重大政策措施和宏观调控部署的出台，尤其是政府工作报告、年度计划等重要政策文本的出台，一般均是在每年3月人民代表大会结束后才出台，各级政府的政策落实周期与自然年度并不完全吻合。开展政策措施落实情况跟踪审计，要在充分研究审计周期、审计阶段划分、重大政策措施和宏观调控部署的落实周期及落实阶段特点的基础上统筹考虑，确保政策措施落实情况跟踪审计的时效性，审计结果能够全面反映各地区、各部门对上一年度重大政策措施和宏观调控部署的落实情况。

二是研究确定科学的审计对象和审计内容，确保跟踪审计全覆盖、无死角。 当前开展的稳增长等政策措施落实情况跟踪审计，对中央各部委、各地方政府均实现了全覆盖审计，但对国有企业，尤其对大型央企的政策措施落实情况跟踪审计有待进一步研究、加强。国有企业，是国民经济的支柱，在经济社会发展中拥有举足轻重的作用，在市场经济环境下应以国有资产的保值、增值为目的。开展政策措施落实情况跟踪审计，哪些国有企业、国有企业的哪些业务应当纳入审计范围有待进一步研究；在市场经济环境下，如何结合市场规律科学判断、评价国有企业对重大政策措施和宏观调控部署的贯彻情况有待进一步研究。此外，在各地区开展跟踪审计时，对央企在各地的分公司、子公司贯彻政策措施情况的审计，是纳入该央企经济责任审计，还是纳入地方政府政策措施落实情况跟踪审计，需要进一步研究、明确。

三是研究完善跟踪审计组织模式，挖掘审计潜力。 中央制定的重大政策措施和宏观调控部署，需要通过省（区、市）、市、县、乡镇（街道）进行细化或再规划，才能落实到一定的地方场域，具有层级性，在跟踪审计中，要关注政策在各层级的落实情况。开展政策措施落实情况跟踪审计，针对各级审计机关的审计组织模式有待进一步研究，各级审计机关在突出各层级审计重点的同时，如何有效互通有无，提升整体合力，体现各自优势和特点，需要进一步完善。（邓世军）

主要参考文献：

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丁煌 定明捷.2010.国外政策执行理论前沿述评.公共行政评论

董大胜 陈尘肇 袁野.2014.在稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计培训班上的讲话

国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见（试行）