国家审计问责的现状分析和完善对策
杨成荣(湖北省荆门市东宝区审计局)
【发布时间:2015年09月09日】
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国家审计问责是指对于审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、使用效率和使用效果的一种社会交待和责任追究体系,也就是用“问”的“制度化”来保证“权责对等”的一种机制。审计问责主要解决的是由谁问责、向谁问责、以何标准如何问责、问责后的处理等问题,其中最关键的一点是要通过法制化、制度化的框架来强化落实责任追究。不断改进和完善国家审计问责工作,切实提升审计问责的质量和效益对于满足社会公众需求,树立审计工作权威,推进责任、绩效、法治、廉洁政府具有十分重要的意义。但国家审计问责还存在着诸多缺陷和不足,这些问题亟待解决和改进, 笔者结合实际,对当前国家审计问责的现状进行了分析,并提出了几点探讨性对策建议。

一、当前国家审计问责的现状分析

(一)问责认识不统一。实行问责制度以来,虽然在各地掀起一阵又一阵的“问责风暴”,但无论是从被监督的行政机关和公职人员来说,还是广大人民群众和代表人民群众的问责机构,都存在认识不统一的问题。从问责主体看,有的监督意识淡薄,不主动开展问责;有的执法执纪能力不强,对责与非责的界限把握不准,没有能力进行问责;有的党性观念不强,在问责客体面前缺乏勇气,不敢进行问责;有的“老好人”思想作怪,怕得罪人,特别是怕得罪重要部门和重要领导,不愿进行问责。从监督客体来看,有的认为建立和执行问责制,是组织和人民对他的不信任,甚至是向他所谓的权威挑战,从内心抵制问责;有的是个别主要负责人大局意识不强或者本身就不清白,怕对下级进行问责会导致“城门失火,殃及自己”,害怕执行问责;有的是一些职能部门和领导干部已经习惯了用权力来开展工作,习惯于“高高在上,唯我独尊”,容不下组织和群众对他们的监督,这些错误思想影响了问责制的建立和执行。

(二)问责主体不当。国家审计问责的主体即由谁问责。按照问责主体与客体的关系不同,可分为同体问责和异体问责。同体问责是指行政系统内部的上下级之间的问责;异体问责是指那些不存在隶属关系的主体,如人大、监察机关、司法机关、新闻媒体及公众等第三方来问责。在现行审计体制下,国家审计主要采取的是同体问责,从目前一些“官员问责”案件中看,上级对下级的问责,要求下级主动辞职、引咎辞职或被开除公职,如果问责制仅仅是上级追究下级的责任,那么在需要承担连带责任的情况下,就很难保证问责结果的公正性。而在异体问责方面,人大拥有质询、特定问题调查和罢免等权限,但很少有人大代表主动提出政治问责案;纪检、司法机关问责具有强制性和权威性,但局限于行政主管部门移交的重案大案,也需要健全的法律法规作为依据;新闻媒体主要是为问责提供信息来源,但对于重案大案也难以深入报道,更没有处罚权;人民群众应该是最根本的问责主体,但我国目前尚未建立起有效的公民参与问责的途径,未设立具体的公民问责制度和程序。

(三)问责范围太窄。目前审计问责的内容、领域很窄,主要表现在:突出对重大突发性事件、重大安全事故、重大环境影响事故的追究,而忽视财经和内控责任的追究;突出经济违纪违规问题的查处,忽视损失浪费责任的追究;突出经济活动结果责任的查处,忽视决策责任、管理责任、监督责任的追究。一般情况下,凡产生严重后果,特别是产生重大性、社会性影响了,必然要有人为此负责,不然对上对下都难以交代,而对其结果形成前的决策不正确、管理不严格的责任,则基本不追究或追究不到位,这就使得相当多的行政官员抱着“无过便是功”的心态,严重影响了受托责任的执行效果。

(四)问责机制不健全。在具有“内部审计”色彩的行政型审计体制下,国家审计机关作为政府的一个部门,没有司法职能和司法权力,对审计结果的处理只能移交相应的纪检或司法部门。没有审计结果的行政处分、刑事处罚权意味着不能对审出的任何重大问题进行处理,在实际操作中,往往是审出了问题也只能交给相应的处理部门,但最后却是不了了之。特别是政府某些活动有悖于法律或在行政活动中存在短期行为,或者发生区域利益、部门单位利益冲突时,尤其会影响审计机关的独立性。

(五)问责立法滞后。我国还没有以立法形式出台统一的政府问责法规,现行政府问责制的主要法理依据是宪法、政府及公务员的相关法律规范、党内文件的规定,政府问责法律规定仍比较零散、薄弱。如《国家公务员暂行条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》等。另外,各级地方政府也以中央文件和政策法规为依据,出台了不同级别的地方政府问责暂行办法。这些法规文件虽然在一定程度上推进了政府问责制的发展,但仍然存在很多问题,比如:在审计报告中“某某部门挪用资金、违规收费”等现象,虽然从形式上讲是带有组织性、系统性的预谋行为,但实施者却是具体的人。审计问责要将虚无的“集体问责”、“部门问责”,转化为切实的“个体问责”。同时,在党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任划分上并不明确,一些部门齐抓共管、集体决策的事情,个人责任的判定就相当棘手,这些问题的解决,需要法律予以明确。

(六)问责信息不透明。当前审计问责信息不透明,公开度不高,哪些信息必须公开,哪些信息可以不必公开,或者在多长期限内不予公开,都没有相关法律来规定,而政府部门对于问责信息是否公开却享有高度的决定权。问责信息的不完整,导致了有的被问责官员下台后悄悄转岗,职务待遇不变,有的辞职下台后,淡出公众视野,借此逃避法律责任等现象发生。

二、完善国家审计问责的对策

(一)强化宣传教育,树立责任意识。加强宣传教育,树立“责任政府、法治政府”和“以民为本,为民服务”意识,破除“官本位”思想。各级行政机关和行政人员要有强烈的责任意识,认真履责,把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为首要责任。人民群众要增强参与问责的主动性,要意识到自己是政治和经济生活的主体,而非“臣民”,要树立“权利”意识,从维护自身利益的需要来推动问责制的执行。

(二)整合力量,建立多元问责主体的协调互动。将同体问责与异体问责相结合,建立一个以“审计机关”为主要问责主体,扩展到行政机关、权力机关问责(包括立法机关、司法机关),舆论问责(包括以媒体为主体的全民问责)为辅助主体的多元问责主体的“大问责”体系。审计机关处于问责体系的中心,审计机关对审计发现的问题,应向政府和人大报告,提出完善有关政策、制度、体制的建议;对违反国家规定的财务收支行为,可在法定职权范围内做出审计决定或向有关主管机关提出处理、处罚意见;超出审计机关处理处罚权的,不严重的交上级主管部门处理;严重的,交纪检部门和行政管理部门共同处理,对于重大问题,应由人大行使相关的调查权和任免权,触犯法律的应移交司法部门;新闻媒体和社会公众没有处理处罚权,但也要通过信息披露和舆论来引起相关权力部门的注意,促使问题的解决和公共意志的实现。

(三)扩展问责内容,拓宽问责领域。首先,加强对重大决策事项失误的问责。要将发展战略的制定、重大建设项目的决策以及是否能将正确处理长远与当前、部门与群众的利益关系;是否能实现好、维护好和发展好人民群众的根本利益;是否从实际出发,用科学的政绩观和发展观开展工作纳入问责内容。加强对重大经济活动中以权谋私、权钱交易和玩忽职守等失职渎职行为的问责。其次,加强干部人事失职行为的问责。启动干部选任提名责任制,通过问责制,做到在用人上充分发扬民主,严格按《党政干部选拔任用条例》办事,坚决防止封官许愿、跑官要官、买官卖官等不正之风。最后,要加强对问责专门机构的问责,做到正人先正已。各级纪检监察机关、国家权力机关还有司法监督机关、审计机关、新闻媒体等要主动建立自问和他问相结合的问责机制,尽量减少自己的失职行为。即使发生了失职行为,也应主动承担责任,用坚定的纠错力保证群众的公信力。

(四)健全制度,推进审计问责规范化管理。健全相关法律法规,从法律上规定审计问责的对象、范围、时限和权限。首先,法律应赋予审计机关更多的调查权和更大的处理处罚权,既要有对“物”的权限,又要有对“人”的权限,只有两种权限的配合使用,审计机关才能根据审计情况和审计决定对责任人同步问责。其次,要完善中国审计法律问责制度体系,如制定《经济责任审计评价准则》、《经济责任审计问责实施细则》等法规,以规范经济责任审计内容、范围、程序及审计职业者的法律责任,解决经济责任审计“缺位”和“越位”等不规范问题。最后,完善其他有关监督、廉政方面的法律,如公务员法、行政监察法、预算法、财政违法行为处罚处分条例等等,明确问责的范围、方式、责任等,切实解决随意问责的问题,从而建立起有序的审计问责制度。

(五)实行信息公开,建立公众投诉体系。大力推进审计结果公告 ,审计机关要把检查监督的结果以《审计结果公告》向全社会公开,接受社会监督、群众监督、舆论监督。要建立多渠道、高效率的公众投诉体系,使民情民意能尽快进入监督机构的视听,提高公众充分的知情权和参与权,通过公众的普遍参加以及积极回应,形成互动的动态问责,保证问责制度的全方位执行。 

(六)深化干部人事制度改革,建立问责干部后续管理机制。认真解决干部能上能下的问题,打开干部“下”和“出”的渠道。建立被问责干部后续管理机制,做到既有教育措施,又有激励机制,既要起到惩诫干部的作用,又要取得人尽其才的效果。被问责的干部既不同于正常的免职,又有别于党纪政纪的处分,所以要区别对待,教育使用。比如,针对其思想、能力、知识方面的缺陷,可以采取选送到各级党校、行政学院或高校进行脱产学习,或是根据其能力所长安排到下级机构继续履行公职等方式。(杨成荣)

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