对基层公共政策执行情况审计的思考
李雯(江苏省常熟市审计局)
【发布时间:2015年07月14日】
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[摘 要]公共政策制度的建立与执行是国家对社会治理的体现。审计机关开展公共政策执行情况的审计是国家监督机关的职责,同时也是发挥审计推动完善国家治理职能的必然。本文从外贸商务转型发展政策执行审计出发引出对实施公共政策执行审计的思考。

[关键词]公共政策 执行审计 思考

公共政策概念较为宽泛,根据上海财经大学公共政策研究中心主任马国贤教授总结,公共政策是执政党、政府基于公共利益和自身利益而制定的,用于调节经济关系和社会关系,调节人与自然关系,指导公共部门,包括目标、路径和行动计划和动力机制在内的行为准则。它的制定与执行是国家对社会治理的重要举措,是实现经济社会和谐发展的客观要求,又是建设高效、责任政府,确保经济健康快速发展的重要条件。随着公共部门的项目化管理和政府信息化公开,越来越多的人参与公共政策的讨论。公共政策执行的规范性与效益性越来越受到人们关注。作为这些政策执行落实情况的监督者,审计有义务且有责任对其落实情况进行跟踪和关注。笔者以商务转型升级扶持政策审计为例,阐述对于实施该类审计引发的一些思考。

一、外贸商务转型升级扶持政策的审计实施情况

随着国际国内金融、经济环境的不断变化演绎,我国外贸经济也随着国际形势发生起伏与波动。中央、省、市统一部署,出台了多项政策,通过拨付专项资金等措施扶持地方外贸商务的发展与经济结构的调整。我局以外贸商务转型发展政策执行情况为切入点,将2012—2014年开放型经济发展资金、商务转型发展资金的使用、管理列为主线尝试进行政策执行情况审计调查。重点关注扶持政策落实情况,从完善体制机制方面提出审计建议,助力政策执行达到预计目标,发挥更好的作用。

(一)疏理中央、省、市政策的出台情况,了解政策意义、目标。

审计实施前,对近年国家对外贸经济稳增长、调结构方面颁布的各项重要政策进行学习与疏理,了解政策背景、实施措施及出台目标。从政策执行的规范性出发,审查政策的导向性、绩效性,探索、分析贯彻政策所采取的主要措施及实施亮点,揭示和反映存在的普遍性问题与苗头性问题。

(二)依据审计思路构建指标体系。以目标与问题导向性为基调,依据审计思路确定审计重点,细化绩效评价指标体系。

1、政策执行的规范性审计

(1)政策依据的合法合规性。检查上下政策政令是否一致,是否存在下级文件违背上级政策或上下级指标规范不相容的情况。关注政策文件的时效性,是否存在执行文件依据已失效的情况。是否按法规要求建立管理机构和组织机构,是否已确认责任部门与实施单位。

(2)政策执行程序与决策方式的规范性。核查政策执行的规范性文件,如资金拨付实施细则,项目建立、执行的实施流程。关注经办人、领导人的审批过程是否合法合规,相关的业务资料、档案资料是否完整,是否存在逆程序、无审核等重大情况。最后检查项目决策机制是否科学有效,有无监督、论证资料相佐证。

2、政策执行的绩效性审计

(1)地方外贸商务结构的变化情况。检查外贸商务数据组成结构,注重几年来一般贸易在地方进出口贸易中占比的变化情况,是否有逐年改良的趋势。商务平台、基地的创建是否有所完善与增加,反映地方经济后备力量的储备情况。

(2)企业商务抗风险的能力情况。企业的转型发展需关注促增长的因素同时也要关注风险的抵抗能力。从参保企业、专项资金扶持率、理赔量、定损额、赔付额等入手反映政策对地方企业抗风险的作用。

(3)高科技类项目投入状态。了解政策扶持的项目构成,对扶持高科技项目投入比例与该类企业年增长情况的摸底,反映贸易结构科技含量。

(4)企业对政策的知晓度与参与度。通过对专项资金参与企业的调查,了解企业对政策的知晓度。具体措施为利用对外贸数据审核是否存在符合扶持政策要求而放弃扶持资金的企业,是否存在不愿对扶持项目进行申请的企业。以此反映企业对扶持政策参与的响应程度与政策执行发挥的效益。

3、政策执行的公开公平性审计

(1)政策宣传的到位情况。政策作用的发挥首先需要管理与实施部门对政策进行推进与宣传。通过对政策宣传的媒介、平台数量、质量、企业认知情况等指标反映政策宣传覆盖是否落实到位,保障政策实施的公平性。

(2)对项目专项资金拨付情况的公示情况。通过对专项资金拨付对象、拨付项目、拨付金额公开程度了解政策引入行业、社会监督机制的情况,政策执行是否透明有效,保障政策实施的公开、公正。

(三)依据审计对象和审计目标确定审计方法。

对专项资金进行财务审计时,主要运用审阅法、核对法、AO分析法等进行账账、账实的核对;进行政策落实审计时,主要运用座谈法、分析法及现代管理评估方法,就每个具体的审计点而言,需按实际需要选择审计方法。总的原则是做到见账、见物、见人,保证审计项目的真实性与规范性。

二、当前基层审计机关在政策执行审计中碰到的主要难题

(一)缺乏综合协调部门。当今社会随着公共部门的项目化管理,政策推行通过项目的形式层层推进,开展政策落实措施审计,涉及部门将越来越多,如预算资金安排环节、项目论证环节、项目审核环节、资金拨付和使用、竣工验收等各个环节都有相应的管理与实施部门,从机构设置来说都与审计部门平级,审计部门不是综合协调部门,要牵头协调地区各部门特别是本级政府并不容易;如有衔接问题或信息沟通问题,就会影响审计深度,甚至影响审计作用的充分发挥。

(二)评价指标体系难以构建。(1)政策执行审计缺乏统一的、可执行的、清晰的操作标准。传统贯用的收益成本法、“4E”评估法、过程对比法、始/终对比法等比较狭隘,可以整合部分运用但无法全部涵盖。每项政策都有其特殊的要求,需有不同指标加以评价。不同主体构建的指标也有差异,对结果评价的影响也是深远的。特别是民生政策的社会效益,缺乏量化指标,定性主观意愿影响较大,自由裁量权运用控制不足,缺乏统一性等问题会对审计结果可能产生负面影响。(2)审计项目有时间维度的限制,审计评价较为困难。政策措施是否落实,要考虑政策的社会效果。政策措施的短期效果与长期效果并不是必然一致的,符合长期利益的政策可能会有短期阵痛,对政策效果进行评价是多年以后才可能进行的,不是短期审计力所能及

(三)审计法律法规尚不完善。李克强总理在全国政府工作报告中指出“有权不可任性”,需依法行政。而有的政策对程序的执行、政策实施的范围与效果无法定依据约束。有的有法规条文可依,但无执行主体等要素,带来执行力不足也为审计带来合法性困惑。审计机关在对政策执行审计时,审计结果如缺乏法律法规的支撑,也难以服众。同时合法性的欠缺对审计整改工作也带来不利。

(四)复合型审计人才的缺乏。政策落实属于绩效性审计范畴,政策执行的目标、对象以及过程的多样性决定政策措施落实情况审计人员必须是具备多学科交叉人才的专业人士。政策措施落实情况审计工作,不仅需要有现代审计知识,并且还要有现代经济、绩效管理、政策涉及范围的专业性知识,需要很强的综合分析能力和解决问题能力。我国审计人员长期以来以财务和资金审计为主,在一定程度上知识结构跟不上政策执行情况审计要求的发展。政策执行情况审计工作要向深度和广度的发展、审计质量提高,均离不开审计人员知识和素质的提升、拓展。因此,复合型人才队伍的建设是当前政府政策措施落实情况审计工作的关键。理想的政策执行情况审计组成员应当拥有多元化的知识背景,不仅精通财务、计算机和审计知识,还应包含大量拥有工程管理、经济学、公共管理、计算机科学等知识的人才。

三、实施政策执行审计的若干建议

(一)创新审计形式,引进第三方力量,壮大审计队伍,进行联合审计。

一项政策的推广与落实,经过多个部门,需要多个部门的通力合作,但就审计部门一家之力很难在短时间内对政策执行的情况进行全面与完整的反映。在审计力量与审计任务不匹配的情况下,创建新的审计形式,引入第三方力量。这力量可以是政策实施的主管部门,也可以是社会专业的中介机构。第一,引进第三方力量不仅能增强审计的专业技术力量,政策执行的专业性得到了保障;同时也可以听取业务专家的意见确立业务审计重点与审计评价指标,弥补审计在专业业务方面地短板。第二,多部门、多单位协作组成的审计主体,能够防止审计评价中的片面性,防止因站立的角度不同产生评价偏颇。从不同角度对政策执行活动的效益性得出结论,保证评估的客观性。第三,多主体参加的审计项目,多讨论,多碰撞,群策群力,更能还原执行政策的真实面目,体现审计客观性。第四,多主体参与,公开力度大,透明性高,审计结果的公信力也得到保障。第五,多政府部门共同参与的项目有利于项目审计结果的运用与审计问题的整改。各部门直接与多方人士沟通,既能了解其他单位的操作程序,又能多角度了解社会大众对自身政策执行的反映。及时知晓本部门应从哪些方面作为切入口进行制度完善与执行力改进。如此操作能放大审计效应,更贴切的反映政策目标。

(二)消除部门间的数据孤岛,搭建共享数据平台,寻找新的审计切入口,提升审计质量。

当今是大数据的时代,数据改变了我们的生活及思维方式。因此大数据更应引入审计工作中。规避资金为主的审计习惯,强化业务资料的审计,通过数据平台的搭建,从数据中寻找答案,反映政策执行的效益性。第一,通过搭建数据平台,共享各政策执行单位的数据资料,通过计算机语句的搜索,化抽样审计为全覆盖审计,化繁琐为简单。第二,从数据中寻找政策执行的薄弱点,运用问题导向性方法,以此为审计切入点能更容易且更准确的寻找到问题。第三,大数据反映的情况有它的客观与真实性。各部门数据反映各自相应部门的工作情况,与政策的执行痕迹,同一政策在各部门数据中反映的方式不同,但有着千丝万缕的联系。通过它们的相互比对与核查,可以有效消除部门间的利益立场,更能反映事物的本来情况。审计的客观性与公正性更能得到有效保障。

(三)对于民生政策引入社会公民的参与,审计评价贴近民意。

第一,通过调查问卷,与公民代表座谈、网络问答等方式了解政策执行的民意,通过第一手资料进行分析,审计结果更为真实。第二,加大政策的宣传力度,同时也可以促进公民与政府公共部门的良性互动。第三,审计部门与社会公民的直面互动,能树立审计部门的形像,提升审计结果在社会上的公信力。

(四)政策执行审计与经责审计、专项资金审计相结合,通过结合型审计形式加强探索工作。

做为基层审计机关,由于年任务数量、人员力量等因素的制约,大规模开展独立性的政策执行审计,机会不是很多。要探索政策执行审计可以尝试结合性项目。在经责审计、专项资金审计中开辟专题,对某部门实施的政策执行情况进行探索性开展。累积审计经验与审计素材,逐步对普遍适用的指标进行行归集,在一定范围内建立绩效指标体系库。可以为以后大规模开展该类型审计做好积淀工作。

(五)加强审计队伍建设,培养适应政策执行审计的复合性人才。

一方面在构建审计队伍时加入经济性与管理性人才的引进,优化审计队伍的知识结构,应对审计日益迫切的多知识面人才的需求。另一方面,加强培训机制的建立,对在岗人员进行分批、多专业的培训,做到一人多技,提升审计人员的综合素质。第三,聘请专家型人才或向社会购买第三方服务,构建审计指标体系,解决无标准可依的难题。第四,向上级或同级审计机关取经,让审计机关的人员“走出去”参加其他审计机关开展的政策执行性审计项目。向同行取经学习,提升专业素养。(李雯)

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