从矿产资源审计角度谈自然资源资产离任审计
陈亚琼(审计署武汉办)
【发布时间:2015年06月22日】
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摘要:自然资源资产离任审计是新形势下对国家审计完善与创新的新兴交叉学科研究领域,是资源环境审计同领导干部经济责任审计实践融合后的新思路产物,对国家自然资源资产监管有着重大的意义。本文从自然资源资产离任审计的产生背景与入手,对现有观点进行了基本梳理,并结合目前审计署实施矿产资源审计的动因、结果,寻找自然资源资产离任审计的实践之路。

关键词:自然资源资产离任审计;矿产资源审计;经济责任审计

一、自然资源资产离任审计的提出与主要观点

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》提出,要加快生态文明制度建设,对领导干部实行自然资源资产离任审计,这不仅从生态环境的角度提升了国家审计的治理机制与功能,也给审计监督拓展了的一个新的领域。张宏亮等人认为,自然资源资产离任审计强调领导干部的受托责任不仅仅是经济责任,还有更广泛的资源与环境责任,表明领导干部的履职责任中其所负的资源环境责任。这一转变适应当前我国资源环境管理与资源环境问题现状,对于促进经济发展方式转变与社会转型具有重要意义[1]。

关于自然资源资产离任审计的审计目标、审计主体与审计范围、审计对象、审计内容、审计重点、实现路径,理论与实务界均实施了越来越多的关注,从各自的视角发表了不同的观点。如,在自然资源离任审计的审计目标的认识上,出现了基于生态治理及可持续发展战略的“国家治理观”,基于揭示领导干部使用、管理自然资源问题的“资源管理观”,基于强化领导干部履行生态责任的“责任观”,基于推动监理节能降耗的市场机制和长效机制的“机制完善观”等等。

对于自然资源资产离任审计的审计范围可以分为自然资源观和资源环境观两大观点,这两个观点的区别在于是否应把生态环境建设、污染防治等问题纳入审计范围。持资源环境观的学者认为,保护管理自然环境应该是地方领导人的受托责任,应当对其进行审计。持自然资源观的学者则考虑到审计重点、审计可操作性,以及自然环境的责任界定等问题,认为审计范围是自然资源比较合理。无论从理论层面还是从实务层面,自然资源资产离任审计与资源环境审计都有着密切的关系[2]。从理论上看,李雪、杨智慧(2004)提出资源环境审计是为确保受托环境责任的有效履行,由国家机关、内部审计机构和社会审计组织依据环境审计准则对被审计单位受托环境责任履行的公允性、合法性和效益性进行的鉴证。王淡浓(2011)认为资源环境审计是对政府和企事业单位有关资源开发、环境保护的管理及经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价或鉴证。从实践上看,自审计署于1998年成立农业与资源环保司,至2014年又分别设立农业司与资源环保司,以及审计署特派办、各地方审计机关农业与资源环保审计职能的分离,我国一直在进行自然资源资产与环境的审计实践并逐步细化,开展的大量以资金为主线的专项审计或审计调查,并在近年开始逐步并入为经济责任审计内容之一。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》在经济责任内容中也明确要求加入“自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护”的内容。

二、矿产资源审计之路

矿产作为重要的国家资源,其开发利用是国家安全与经济发展的重要保障。有效管理矿产资源,规范行使矿产资源管理权,合理分配和使用矿产资源征管资金,是各级政府的一项重要职责。国务院印发的《关于加强审计工作的意见》明确,审计机关要对国有资源进行审计,要重点关注矿产资源交易等重点领域和关键环节。在实践层面上,为规范矿产资源管理,促进矿产资源合理开发利用和生态文明建设,审计属已经连续对资源大省组织了矿产资源审计。2015年2月,审计署发布了矿产资源审计中关于2448宗矿业权的审计结果公告,发现800多宗矿业权存在问题。

审计已经意识到,矿产资源审计首先是维护矿产资源有序开发利用的需要。党中央、国务院高度重视国有资源管理工作,提出要健全自然资源资产管理体制,李克强总理也多次要求审计要维护国有资源安全,实现国有资源的全覆盖。其次是维护权益公平公正的需要。这种权益不仅是企业的权益、政府的权益,也是社会的权益、全民的权益。凡是没有进行公开交易,没有进行合理评估的,一旦形成权益就会造成社会权益和政府权益的丢失。因此,有必要开展矿产资源审计,揭示违规操作、国有权益流失等问题,推动形成监管合力,切实提高矿产资源利用保护。第三更是生态文明建设的需要。中央政治局会议审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》,提出要把生态文明建设作为一项重要的政治任务。审计作为国家治理的基石和保障,也应在保护资源环境、推动发展方式转变和全面深化改革方面积极作为。

目前矿产资源审计揭示出矿产资源管理领域的问题主要有以下几个方面:违规审批办理矿业权登记;违规低价出让转让和收购矿业权及相关股权;违反规定用途使用矿产资源相关资金。审计也努力探索揭示产生上述问题的原因,主要表现在:一是矿业权出让和相关审批制度、标准仍处在健全完善的过程中;二是国有权益保护机制存在较大缺陷;三是地方政府及矿产管理部门有令不行、制度执行不严;四是矿产资源开发利用监管不到位、执法不严。(详见:http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c61420/content.html

此外,审计署组织实施的矿产资源审计还有一个突出的特点即重视在审计发现的重大违法违规问题中对决策行为进行责任认定,并且十分重视责任认定的证据客观性和逻辑的严密性,通过文书批示、会议纪要、直接责任状、问询谈话等多种方式确定决策的直接责任人。这与领导干部经济责任审计中的责任认定目标实质上是一致的,也为自然资源资产离任审计提供了一个实践的路径方向。

三、从矿产资源审计角度充实自然资源资产离任审计内容及方法

笔者认为,自然资源资产离任审计、经济责任审计与资源环境审计有着密切的关系,而矿产资源审计又是资源环境审计中“资源”分支之一;相对应的,自然资源资产离任审计作为经济责任审计和资源环境审计的交集与延伸,应当充分借鉴现有矿产资源审计实践,从审计可操作性角度考虑选择切入点。

一是实施自然资源资产离任审计的范围,应从自然资源观起步,逐步扩展到资源环境观。

具体从矿产资源审计来看,即应从关注矿产资源的开发利用和保护情况入手,重点关注矿产资源政策的贯彻落实情况,重点关注政府对矿产资源管理的有效性,重点关注与矿产资源有关的重大活动,这是第一步。

从长远来看,自然资源资产离任审计也可以向“生态环境”逐步拓展,因为资源的开发利用,特别是矿产资源的开发利用,不仅仅是经济活动,更是社会活动,涉及到地理因素、人居因素、环境因素。资源开发给环境也带来了现实问题,据统计,矿山废水年排放量超过60多亿吨,其中含有大量的重金属离子、酸和碱、固体悬浮物、选矿时应用的各种药剂。又如,矿产资源开发又会带来崩塌、滑坡、地裂缝、水土流失等问题,据新华网报道,山西近七分之一地面“悬空”,大面积土地塌陷。政府部门对这些生态问题是否建立有效补偿机制,领导干部是否为了任期内的增长而不顾资源环境状况,盲目决策、盲目开发,造成潜在的生态环境损害甚至不可逆的系统性破坏[3]。

二是实施自然资源资产离任审计的方式方法,在矿产资源领域仍需考虑与经济责任审计相结合,而非编制自然资源资产负债表。

首先,从审计实践上看,矿产资源审计与经济责任审计在部分项目上已经实现了成果共享,这体现在两个方面,一是地方党政领导干部经济责任审计结果和矿产资源审计结果可以被同一部门运用,突破了单一审计报告的局限性,使得审计结果报告的内容更加丰富。另一方面,笔者前面已经提到,党政领导干部经济责任审计中的责任认定与矿产资源审计中重大违法违规问题中的责任认定在方式方法上是一致的,结果指向也是一致的。

其次,从审计目标上看,自然资源资产离任审计与党政领导干部经济责任审计目标基本一致,这是最大的动因。党政领导干部经济责任审计的目标是通过审计促进领导干部树立正确的权利观,正确履行职责,认真贯彻落实党和国家的各项路线、方针和政策,推动地方、部门和单位的经济社会科学发展。在大力纠正“唯GDP论英雄”政绩观背景下开展自然资源资产离任审计,通过对领导干部履行自然资源开发利用和保护责任的监督,维护国家资源和环境安全,推动经济社会的可持续发展。两者结合可以更好地促进领导干部梳理正确的政绩观,从而推动本地区经济社会的科学发展[4]。

再次,从目前的审计实践路径来看,编制自然资源资产负债表还处于理论探索阶段,自然资源资产负债表的计量属性,计量方法,核算范围,分类模式,列报方式等都没有定论,更谈不上规则。此类审计的切入点,比较现实的路径就是从何时自然资源资产的实物量入手。(陈亚琼)

参考文献:

[1]张宏亮,刘长翠,曹丽娟.地方领导人自然资源资产离任审计探讨——框架构建及案例运用,审计研究2015年2期.

[2]张宏亮,刘恋,曹丽娟.自然资源资产离任审计专题研讨会综述,审计研究,2014年4期.

[3]陈献东.开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考,审计研究,2014年5期.

[4]安徽省审计厅课题组.对自然资源资产离任审计的几点认识,审计研究,2014年6期.

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