当前，在新预算法出台的背景下，就如何适应经济社会发展的“新常态”，开展好同级财政审计工作，是广大审计人员必须认真思考的一项重要内容，这不仅关系到审计能否紧紧围绕党委、政府中心工作，保障经济社会持续健康发展，还直接影响着审计政策落实“督查员”和公共资金“守护神”的作用发挥。笔者认为，在现行的审计管理体制下，我们应当从以下三个方面入手，不断推进同级财政审计向纵深发展。

一、充分认识和理解经济社会发展的“新常态”

新常态之“新”，意味着不同以往；新常态之“常”，意味着相对稳定，正所谓“不拘常例、不违常情”。转入新常态，意味着我国经济发展的条件和环境已经或即将发生诸多重大转变，如增速变化、结构升级、动力转变等，新常态派生新机遇，新常态下我国经济增长更平稳更多元更稳定，经济增长将与过去30多年10%左右的高速度基本告别，与传统的不平衡、不协调、不可持续的粗放增长模式基本告别。新常态绝不只是增速降了几个百分点，转向“新常态”也不会只是一年两年的调整。认识不到新常态下的新趋势、新特征、新动力，不仅难以适应新常态，更难以把握经济工作的主动权。

二、切实把握新预算法的精神实质

跨越三届人大，历经四次审议，有“经济宪法”之称的预算法修订工作终于尘埃落定。新预算法凝聚了改革共识，转化了审计成果，为我国建立现代预算制度提供了较好的法律基础，对国家审计的重点内容、功能拓展、评价依据、审计处理都将产生重大影响。其主要变化体现在以下几个方面：

（一）明确要求全口径预算管理，审计重点内容进一步深化。新预算法明确将预算外资金、财政超收收入等纳入预算管理范围，深化了预算完整性的内涵，从法律层面明确了预算资金审计的内容和范围。

（二）将地方政府性债务纳入预算，债务审计依据进一步明晰。多年来，地方政府性债务一直受到广泛关注，但大多数债务未纳入预算管理，脱离政府和同级人大的监督，新预算法对地方政府性债务“开明渠、堵阴沟、建防火墙”的政策思路，给地方政府性债务管理套上了预算监管的“紧箍咒”，也为今后债务审计的实施和评价提供了法律依据。

（三）政策审查内容进一步细化，审计的政策评估功能有待拓展。这方面如审查重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当，审查对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制等，在新预算法都有所体现，这些内容随着对预算编制情况审核的不断重视，社会各界对审计机关的政策评估功能将提出更多的需求和更高的期望。

（四）要求编制以权责发生制为基础的政府财务报告，审计的鉴证功能亟待加强。新预算第九十七条明确规定：“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案”。这将从根本上突破传统财政决算制度仅报告当年财政收入、支出及盈余或赤字的框架，能够完整显示政府所拥有的资产和负债，全面反映政府真实的财务状况。从国家审计的职能出发，必然要对政府综合财务报告进行审查并出具鉴证意见。

（五）凸显绩效预算意识，支出预算约束更加硬化。为贯彻中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁高效政府，新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束和实行绩效管理做出了严格规定，并重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度。无疑，支出预算约束的硬化和法律责任的明确，将有助于审计处理意见与预算问责制度落到实处。

三、认真梳理，不断总结，迎着新情况，开拓同级财政审计新局面

（一）争取人大支持，将审计监督前移，切实把好预算编制审计关，为预算执行审计打下良好的基础。

1、关注预算编制的科学性、合理性和完整性。在财政预算编制完成后，向人大提请之前，对报批的预算从科学性、合法性、合理性和完整性等方面入手，查看是否在报送公共财政预算的同时报送政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算和债务预算等；各项预算是否细化到具体的明细科目和部门单位，预算单位编制部门预算的定员定额标准是否科学、合理和符合实际，部门预算收入支出是否真实等。在此基础上出具意见，为人代会审查批准预算收支方案提供科学依据，从而有效约束预算过粗、待分解预算数过多以及未预算到具体单位和项目等行为。

2、在“零基预算、部门预算、综合预算”的基础上，积极引导财政部门编制包含专项资金在内的绩效预算。在预算编制阶段建立起预算资金使用效果的考核评价指标，以产出和成果为导向，明确责任，将公共部门预算建立在可衡量的绩效基础上，办多少事拨多少钱，根据成本--效益比较的原则决定支出项目是否必要、项目所涉及资金额度的大小，从而为花了钱办不成事或达不到预期效果进行责任追究提供依据，也为绩效审计的开展提供评价指标和依据。

（二）把握必审内容，实现“三个转变”。

预算执行审计要以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标，坚持“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”的审计思路，按照人大常委会审查本级决算的要求，对预算收支平衡情况、重点支出安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算的建立和执行情况、向下级财政转移支付情况、上级财政补助资金的安排和使用情况等进行重点审计。同时，在审计过程中，要实现“三个转变”：

1、实现审计方法方式的转变。当前，在预算执行审计的实际操作过程中，其具体方法远没有做到像财务收支审计那样得心应手，且大部分财政审计人员仍停留在财务收支审计的概念上，没有深入到财政业务流程中去，如对追加预算支出及资金到位情况的审计，如果没有按照一定的审计技术方法深入到预算业务领域，仅就财政账务账簿进行审计，根本无从查起。因而在审计方法上必须实现转变，改变传统就账看账的审计模式，借助计算机审计手段，以“预算指标”为预算执行审计的主抓手，深入到预算分配、调整、执行及结余结转的业务流程中去，充分反映财政预算资金的来源、支出依据、支出内容、支出金额、资金流向等情况。在此基础上对预算实际执行数与调整后的预算数进行比对，分析评价预算执行结果。

2、实现绩效审计理念的转变。随着公共财政体系的促进完善，财政资金是否安全有效的运用越来越受到社会的关注。形势的发展要求预算执行审计既要关注财政资金筹得和用得“对不对”、“实不实”，更要关注用得“好不好”，在审计理念上，也要由传统的财政财务收支真实、合法性审计，向在真实合法性审计基础上加强财政支出的绩效审计转变，对政府关注，涉及群众切身利益的重点领域、重点部门和重点资金必须加大效益审计力度，特别是要把握“三个关注”：一是关注财政专项资金使用效益，尤其是涉及民生问题的“三农”、教育、医疗卫生、社会保障等专项资金的使用效益情况；二是关注财政投资项目产生的效益，抓住投资决策、招投标管理、工程监理、投资效益等关键环节探索开展绩效评估，促进深化投资体制改革，提高财政建设资金效益；三是关注政府行政成本，要通过审计，弄清政府行政成本在整个财政预算中所占的比重，将政府行政成本中过高的部分降下来，推动建设廉洁高效型政府。

3、实现全口径政府收支审计的转变。新预算法要求，公共财政预算收支、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支和社保基金收支等都纳入到政府收支分类体系，从而建立起全面、规范地反映政府各项收支结余的全口径的报表体系。全口径的政府收支体系的目的是查清“财政家底”，其最终形式为资产负债表，因而将企业资产负债概念引入到财政审计中，对所有资金账簿进行资产负债净资产审计，汇总反映财政“净资产”情况，从而使财政家底情况一目了然，对财政综合财务报告进行审查并出具鉴证意见。

（三）突出专题，在精细上下功夫。

本级预算执行审计面广量大，加之时间紧、人手少，每年审计不可能做到面面俱到，审计人员在各个年度开展审计时有必要在必审内容的基础上有所侧重的选几个主题，在精细上下功夫。专题内容要从多角度进行挖掘创新，紧扣预算执行这个主题揭示一些体制、机制上深层次的问题，要能够体现当前经济社会发展新常态中凸显的问题，扫除一些盲点，以此达到紧跟形势、规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平的目的。下面简要介绍一些专题内容：

1、围绕宏观目标，关注重大政策落实情况。为促进中央决策部署落实，跟踪稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等重大措施的具体部署、执行进度和实际效果等情况，针对跟踪审计发现问题，深入剖析原因，找准问题症结，督促相关单位制定整改措施并整改到位。审计结果纳入工作报告一并向人大汇报。

2、审查财政各项改革的执行程度。多年来，为了进一步适应构建公共财政框架的要求，财政部陆续推出了多项财政改革措施，如部门预算、国库集中支付、收支两条线等，均是从源头治理、规范财政收支行为的治本之策。但在实际执行中，由于利益问题，落实不够，执行不到位。在审计时应当强化宏观监督意识，树立“大财政”审计的思路，紧扣财政改革这个主题，及时纠正预算执行中违反财政法规的行为，促进财政部门依法理财。

3、加大转移支付资金审计。要把同级财政预算执行审计与下级财政决算审计相结合，规范转移支付制度。具体要在三个方面下功夫：一是突出财政转移支付资金的公正性审计，促进事权和财权的统一；二是突出财政转移支付资金的真实性审计，揭示转移支付在项目的设立、因素的选择、资金的安排、效益的评价、资金的管理和使用等方面不规范不完善的问题，对一般性转移支付中的税收返还和结算补助，主要审查其真实性和合法性，注意有无弄虚作假骗取上级财政转移支付资金的问题；三是突出财政转移支付资金使用性、效益性审计，要通过审计监督，对每一笔转移支付资金进行跟踪审计，从资金源头、渠道、投向等多方面将来龙去脉查清楚，促进这部分资金使用合理、合规，防止截留、挪用，挤占和损失浪费等事情的发生，以保证财政转移支付资金的安全并发挥出最佳效益。同时，在上述步骤的审计过程中，还要做好“两个衔接”：一是纵向衔接，即上下级财政部门之间上缴下拨资金数额的衔接，衔接工作应由同级审计机关将上级财政部门拨付或借给下级财政部门的资金额提供给下级审计机关，下级审计机关也要将本级财政部门上缴或归还上级财政部门的资金款项提供给上级审计机关，上下级审计机关都应将对方提供的资金额逐项核实，揭露问题，并将核实情况及时反馈对方；二是横向衔接，即本级财政部门与本级预算单位之间资金缴拨数额的衔接，衔接工作应由同级审的财政审计小组与其他专业审计小组共同完成，从而在总体上掌握本级财政资金的运作情况，并从中发现疑点，追查问题。只有这样，才能揭露预算执行深层次问题，把同级财政审计引向深入。

4、审查政府性债务情况，提出预警建议。在当前宏观形势下，对政府性债务情况予以重点关注显得尤为重要。要结合宏观政策对各企业扶持情况进行重点审计，对超出自身能力举借债务发展的情况，要在审计中如实披露，提出预警建议，按照新的预算法的要求促使编制政府债务预算，把政府债务的举借和偿还纳入人大监督，防范财政风险。（陈礼怀 冯海燕）