浅谈审计监督在党和国家法治监督体系中的定位
李俊平(湖北省荆州市审计局)
【发布时间:2015年04月30日】
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党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大战略部署,提出建立中国特色社会主义法治体系的目标,把审计监督确定为党和国家法治监督体系的一种重要形式。审计机关应认真学习和深刻领会全会精神,深入思考、准确把握审计监督在党和国家法治监督体系中的新定位,以期更好发挥审计监督职能作用。笔者尝试从宪法、经济法和政策三个视角来谈谈对这一问题的认识。

从宪法视角看审计监督的定位

宪法是规定我国社会制度、国家制度、公民基本权利和义务及国家机关的组织与活动原则等方面的法律规范的总和。在当代中国的法律体系中,宪法是国家根本大法,是国家活动的总章程。我国现行宪法第九十一条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关,社会团体和个人的干涉。”宪法第一百零九条规定:“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。”这表明宪法以根本法形式确立了国家审计制度、领导体制和运行机制,赋予了审计机关明确的特殊的法律地位,保证了审计监督的独立性、公正性、强制性和权威性。

在组织领导关系上,国家最高审计机关中华人民共和国审计署在国务院总理领导下工作;地方各级审计机关则分别在省长(自治区政府主席)、市长、县长、区长领导下工作,而不是由哪个部门领导;另外,中华人民共和国审计署有组织领导全国审计工作和在业务上对地方各级审计机关实行独立的垂直领导的职责。这样,就从组织领导关系上保证了审计机关的独立地位,保证了审计机关能够独立地行使审计监督权,而不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。显然,国家审计机关的这种由宪法确定的独立地位或独立性,是其他任何行政管理部门所不具备的。国家审计机关和审计监督的独立地位,还表现在它独立于国家经济管理系统和管理过程之外,属于同管理系统平行的专职监督系统。国家审计机关不直接管理财政经济的具体业务,它同被审计监督者之间不存在经济业务联系和经济利益关系,是地位超脱的第三者。因而,它能够对国家各方面的经济活动不受干扰地进行全面监督,揭露财政经济活动中其他部门不易发现和不愿意去处理的问题,具有客观公正性的作用。这种组织领导关系上的独特性还从根本上决定了审计监督强制性和权威性的作用。

从经济法视角看审计监督的定位

经济法是调整国家从社会整体利益出发对经济活动实行干预、管理或调控所产生的社会经济关系的法律规范的总和。它是当代中国法律体系的重要组成部分,主要由创造平等竞争环境、维护市场经济秩序的法律如产品质量法、反垄断法、反不当竞争法等,以及国家宏观调控和经济管理的法律如预算法、税收征管法、银行法、价格法、审计法、会计法等两方面法律组成。审计法是关于加强宏观调控方面的法律,是经济法的子部门。经济法确立了我国经济监督体系,其组织形式主要包括宏观层面的财政监督、税务监督、金融监督、工商监督、物价监督以及微观层面的财务监督和会计监督等。审计法以宪法为依据,把审计监督确定为我国经济监督体系的一种重要形式。

审计监督是我国经济监督体系中最基本、最重要的部分,是较高层次上的经济监督,与其他形式的经济监督相比,它具有超脱独立的地位和更大强制性、权威性,以及更强的综合性和专业性。这不仅是由宪法和审计法所赋予的,而且是由宏观经济过程的需要所决定的。审计法规定:国家审计机关对违反国家财经法规的部门和单位,依照国家法律和行政法规所作出的处理决定,具有强制性,被审计部门和单位不得拒绝执行;对阻挠、拒绝和破坏审计工作的被审计单位,有权采取行政强制措施,并有权追究直接责任人员和有关领导人员应负的责任。这正是使审计监督具有而其他任何部门和任何形式的经济监督所不具备的强制性和权威性作用。财政、税务、金融、工商、物价等各种形式的宏观层面专业监督,是由处在宏观控制体系中的各经济管理部门实施的,这些监督是管理性的专业监督,其对行政机关、国有企事业单位等进行经济监督,都具有一定的局限性;而独立的审计机关以经济监督为基本职能,具有更广阔的作用领域,不仅要对行政机关、国有企业事业组织的财政财务收支及其经济效益进行审计监督,而且要对财政预算执行情况及其结果进行审计监督,并且还要对政府投资、领导干部经济责任履行情况以及国家重大政策措施落实情况进行审计监督。这是审计监督所具有的独特综合性和专业性经济监督作用。财务、会计监督是一种日常监督,是伴随着财务收支活动和会计核算工作同时进行的,处于管理过程中,是单位内部管理的一个组成部分;而审计监督则是处于独立地位的专门机构和人员所进行的监督,与被审计单位没有直接的经济责任关系,具有公正性和全面性的特点,能够对财务、会计监督实行再监督,能够取信于社会各方面的关系人。这种作用是审计监督所具有而财会监督所不具备的。

从政策视角看审计监督的定位

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的总目标,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系;提出重点构建“严密的法治监督体系”,加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督。党的《决定》第一次把审计监督并列作为党和国家法治监督体系的八种重要形式之一,体现了党中央对审计监督的高度重视。

行政监督是对行政行为的监督,是保障国家行政活动依法进行的制度。具体来说,就是国家机关、政党、社会团体和人民群众,依法对国家行政机关及其工作人员的行政活动是否合法、合理和有效,实施的监督、督促、检查和纠正的行为。新中国成立以来,特别是改革开放以来,我国已经形成了中国特色社会主义行政监督体系,主要包括外部监督体系和内部监督体系。外部监督体系是来自于行政机关以外的监督主体对行政机关及其工作人员的监督,主要有国家权力机关、司法机关和社会(包括社会团体、社会舆论和公民)的监督。与外部监督体系并列,内部监督体系是我国行政组织内部建立的系统的自我监督体系,主要包括两种形式:一是专职监督机关的监督,如监察和审计机关的监督;二是非专职监督机关的监督,主要是上下监督、主管监督、职能监督三种形式。可见,审计监督是行政监督体系的一种专门监督形式。从形式逻辑上讲,行政监督与审计监督是一种“种属关系”,即行政监督包含审计监督,审计监督从属于行政监督,两者不可并列。十八届四中全会《决定》把审计监督从行政监督里单列出来,与行政监督并列作为党和国家法治监督体系的一种重要形式,是从辩证逻辑上加以处理的,目的是为了凸显审计监督的独特定位,以更加鲜明地突出审计监督的地位和作用,这与我国现行宪法和审计法所确定的审计监督的定位是根本一致的,而且还有所发展,既体现了宪法法律精神,也体现了改革创新精神。(李俊平)

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