财政存量资金，是指预算年度结束或项目建设周期结束后，没有按预算要求使用或没有使用完，仍然在账上闲置、沉淀的财政资金。笔者结合多年的审计实践，对如何盘活财政存量资金谈点粗浅看法。

一、财政存量资金的表现形式

多年来，财政资金闲置问题一直比较突出，严重影响财政资金使用效益发挥。呈现财政存量资金总量大、存在形态多的特点，主要有以下几种情形：一是存放于财政专户，主要是专项资金结余，一些专户核算事项已结束多年，但专户仍然保留，部分资金依然存在；二是存放于国库，主要是专项转移支付结余和预算指标结余；三是存放于预算单位，主要是项目资金结余。

二、财政存量资金的形成原因

一是部门预算资金结余闲置。由于预算编制不细化，项目前期准备不充分，加之有的部门采取各种手段，虚报、多报项目预算，财政批复的部门预算数明显高于实际支出数，造成财政资金结余闲置。而当前财政部门在编制下一年度预算时，也未考虑部门上年结余，导致部门预算结余像“滚雪球”越滚越大。

二是财政专户资金结余闲置。随着当前经济社会的高速发展，地方财力不断增强，一些财政部门为了地方、部门利益的需要，掌握财政资金的机动权，通过虚列支出等手法，将大量资金违规拨付到财政专户，形成财政专户资金的大量闲置，最终成为地方、部门的可支配资金。

三是上级专项转移支付资金闲置。由于专项项目设置交叉重复，分配制度不够合理，资金拨付严重滞后，大量资金一般于年底才拨付到地方财政，上级专项和地方配套资金不同步，导致一些项目不能按时启动，大量财政资金被滞留于专户，未能及时发挥资金的使用绩效。

四是财政出借资金沉淀。为了扶持企业发展，地方财政以周转金或暂借资金的方式，借出了大量财政资金。目前很大部分已经名存实亡，有的部分由于疏于清理回收，造成部分资金沉淀。

三、盘活财政存量资金的具体路径

当前，既要锁定存量，更要控制增量，加强对财政资金监管，可以有效促进盘活存量资金，提高资金使用效益。

（一）紧盯“暂存款”科目，防止专项资金沉淀。一些财政部门将年度没有用完、部分未安排使用的资金，通常采用虚列支出挂“暂存款”的方法处理，这使 “暂存款”科目实际上成为财政部门的蓄水池。因此，要把财政“暂存款”科目作为监督重点，建立该科目资金增减变化台账或电子数据库，实行全过程跟踪，通过分析该科目资金变化情况及规律，及时发现财政资金管理漏洞，切实防止资金沉淀，提高资金使用效益。

（二）紧盯各项结余资金，防止结余资金沉淀。当前，财政资金结余主要有以下几种情形：一是多编预算，项目执行完后仍有结余；二是预算执行进度缓慢；三是预算项目在执行过程中建设内容调减；四是受政策变化、计划调整等因素影响，项目中止或撤销形成的结余。对因多编预算项目执行完后的结余、预算项目建设内容调减、预算项目因特殊原因未执行的结余资金，应督促财政部门重新纳入预算安排使用，对预算执行缓慢的要督促加快进度，减少资金滞留，严格防控资金沉淀。

（三）紧盯财政专户，防止财政资金在专户沉淀。应定期对财政和部门专户进行清理，对性质相同的专户，采取撤并方式，减少专户数量；对政策性特设专户应密切关注政策变化情况，政策执行完毕应及时撤销专户，通过专户定期监控，防止将不属于专户的资金转入专户闲置。对长期躺在专户上的资金，应区分不同性质，采取可行措施让死钱“复活”。

（四）紧盯财政国库，防止财政资金在单位账户沉淀。应充分发挥财政联网审计作用，定期采集国库数据，及时组织分析财政存款管理模式和方法及在国库和各商业银行的分布情况，并选择部分账户进行流量分析。发现问题及时采取纠正措施。同时，要严格监督国库集中支付方式，控制授权支付比重，扩大财政直接支付范围和比重，防止因中间环节过多而导致资金沉淀。

（五）紧盯专项转移资金，防止财政资金在体外沉淀。以专项转移支付分配、拨付、使用为着力点，分析资金运转是否顺畅及时，有无跑冒滴漏现象，是否存在由于分配环节较多、拨付程序复杂，上级财政部门人为滞留专项资金等影响项目实施和资金及时发挥效益的问题；重点核实项目是否真实，有无以结转名义将专项转移支付资金挪作它用或转出放置，有无以虚假支出方式套取财政资金，形成账外闲置，有无因项目无法实施而导致专项资金闲置等问题。

四、盘活财政存量资金的对策建议

财政资金闲置是财政领域的一种资源浪费行为。当前，要尽快建立健全财政支出体系，完善监督机制，有效防止资金闲置沉淀，最大限度地激活财政资金存量，着力提高财政资金使用效益。

一是要摸清存量底数，分类盘活资金。地方政府和财政部门要对国库和存放于专业银行的财政专户进行认真清理，摸定存量资金规模，采用分类处置办法激活。对结转二年以上仍未使用完毕的，一律视同结余资金，收回财政，重新纳入预算，统筹安排使用，解除躺在账上的“睡眠状态”，提高财政资金使用效益。对项目进度缓慢、年底可能再次形成结余或结转的项目，要调整用于其它急需的支出项目，从而减轻当年财政压力。此外，财政部门要建立结余和结转资金定期清理制度，根据预算法的规定将上一年预算结余资金列入下一年预算，压缩结余结转资金规模，有效预防源头沉淀问题。

二是要细化预算编制，强化预算执行。一方面，要将项目建设内容按实际细化量化到“项”级科目，使预算由“粗放型”向“精细型”转变，建立完善科学规范的定员定额标准，让财政预算保障最大限度地与部门单位行政事务相匹比，从源头上减少财政预算资金的结余闲置；另一方面，应强化预算执行管理，实行预算执行责任追究制度，确保预算执行合理有序、预算监督严格有效，对不能严格执行预算，要追究相关领导的责任，要在下一年度减少其预算指标，彻底改变重预算、轻执行的问题。

三是要规范国库管理，畅通拨付渠道。要探索创新国库资金管理科学方法，在保证资金安全和正常运转的前提下，对国库资金进行科学运作，以盘活存量资金，增加财政资金收益。同时，要全面落实国库集中支付制度，预算安排的资金应全部实行国库集中支付，不得转入财政专户，坚决杜绝违规方式将库款转入财政专户，并不断扩大财政直接支付的范围和比例，强力推进公务卡结算制度，避免国库资金在单位账户上沉淀。

四是要突出顶层设计，完善转移支付。实行转移支付制度以来，财政存量资金呈逐年增加态势，一定程度上暴露了转移支付在制度设计上的缺陷。要防止财政资金沉淀，必须调整完善转移支付制度，规范转移支付资金分配方法，优化转移支付结构，减少用于专项转移支付的资金比重，提高财力性转移支付资金比重，加大地方政府对财政性资金分配处置权限，确保财政资金用活用好。

五是要积极大胆探索，创新盘活机制。一方面，要按照“确保及时支付、确保运行安全”的原则，积极探索研究财政间歇性资金的规律和规模，将大量暂时存放于央行的国库存量资金通过相应渠道有效利用起来，这些渠道包括在商业银行定期存款、债券回购与逆回购、购买高信用等级的商业票据等；另一方面，由于一些政策性财政资金运用上的法规制约，导致大类资金有的严重闲置，有的缺口巨大，地方财政只能靠商业银行巨额贷款、支付巨额利息勉强支撑。如很多地方社保资金中的基本养老保险严重收不抵支，基本医疗保险结余较大，财政为此背负巨大利息负担，出现了财政有钱还得向别人贷款的怪象。应积极探索创新专项资金管理办法，改变过去过于刻板的管理方式，允许将性质相同的专项资金打捆使用，切实改变财政资金一边大量闲置，一边大量举债的不正常现象，促进提高资金使用绩效。（毛鹏程）