浅谈如何正确适用审计处理处罚的法律依据
吴原秋(审计署哈尔滨办)
【发布时间:2015年04月21日】
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审计工作中,要经常运用财经审计方面的法律法规对违纪违规问题作出处理处罚。由于对审计法及其实施条例中处理处罚规定的理解存在差异,不同的审计人员对被审计单位财政收支、财务收支违法行为进行审计处理处罚时适用的法律依据也不同。笔者结合审理工作经验,对如何正确适用审计处理处罚法律依据做一个粗浅分析。

一、审计处理处罚适用法律法规存在的问题

一是处理处罚依据引用不具体。工作中,有的审计人员在做审计处理处罚时,经常会直接引用审计法第四十五条或第四十六条,认为上述两条是被审计单位违反财政收支、财务收支行为的处理处罚依据。但是,审计法第四十五条“对本级各部门(含直属单位)和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为,审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内,依照法律、行政法规的规定,区别情况采取下列处理措施:(一)责令限期缴纳应当上缴的款项;(二)责令限期退还被侵占的国有资产;(三)责令限期退还违法所得;(四)责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理;(五)其他处理措施”中“依照法律、行政法规的规定,区别情况采取下列处理措施”、审计法第四十六条“对被审计单位违反国家规定的财务收支行为,审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内,依照法律、行政法规的规定,区别情况采取前条规定的处理措施,并可以依法给予处罚”中“依照法律、行政法规的规定,区别情况采取前条规定的处理措施”等规定,均未明确哪些违法行为适用哪些处理,如何处理处罚,只是赋予了审计机关对财政、财务收支违法行为的处理处罚权限和种类,是一个原则性的、较为笼统的规定,不够具体明确,重点在于强调依法审计的原则。因此,审计法中的这两条并不能成为作出具体审计处理处罚的直接依据。审计机关还必须依据其他法律、行政法规中处理处罚的具体规定来下达审计决定。

二是处理处罚依据引用不全面。有的法律法规规定是两项或多项措施并处的,既要责令改正,又要罚款或作出其他处理。如对于私存私放财政资金问题,《财政违法行为处罚处分条例》第十七条规定“单位和个人违反财务管理的规定,私存私放财政资金或者其他公款的,责令改正,调整有关会计账目,追回私存私放的资金,没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的,还应当给予记大过处分;情节严重的,给予降级或者撤职处分”。而有的审计报告和审计决定或出于节省篇幅考虑,或认为审计机关既非营利部门又非纪检监察机关,无法进行审计处罚和追究责任,仅引用了法规的前半部分,作出要求责令改正的审计处理,未引用后半部分,未作出审计处罚或其他处理。

三是超出审计机关执法权限范围引用处理处罚依据。工作中,审计人员作审计定性时经常用到预算法、会计法、公司法、税收征管法、招标投标法等法律法规,这些具体规定中,也分别对一些违反财政财务收支或其他违规行为应承担的法律责任做出了规定。有的审计报告和审计决定在作出审计处理处罚时,直接引用这些法规作为处理处罚依据。但应予说明的是,这些具体相关的法律规范的确规定了相应的处理处罚措施,对被审计单位确有效力,而且更加具体和有针对性,但却没有将审计机关明确为执法主体,审计机关不能超越权限加以适用。审计机关作出处理处罚必须在审计权限范围内,依据法律授予的审计执法权,如《财政违法行为处罚处分条例》第二条规定“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内,依法对财政违法行为作出处理、处罚决定”,即明确了审计机关与县级以上人民政府财政部门是共同的执法主体。

二、审计处理处罚正确适用法律法规的建议

一是应当以审计机关具有执法权的具体法律法规作为审计处理处罚的法律依据。审计机关对被审计单位财政收支违法行为的处理依据,主要是《财政违法行为处罚处分条例》等审计机关具有执法权的法律法规。审计机关应当主要依据国家有关财政财务收支的法律、行政法规中的具体规定,而不是审计法及其实施条例中的一般性规定,作出审计处理处罚决定。为体现审计处理的法律授权,可以同时引用审计法第四十五条、审计法实施条例第四十八条等授权性规定,但不能只引用这两条,而不引用其他具体法律法规。

二是在其他法律法规对财政财务收支违规行为没有处理处罚规定时,也可以修订后的审计法实施条例第四十九条第一款作为处理处罚的法律依据。修订后的审计法实施条例中关于审计处理处罚方面的规定主要有两条,一是第四十八条“对本级各部门(含直属单位)和下级人民政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为,审计机关在法定职权范围内,依照法律、行政法规的规定,区别情况采取审计法第四十五条规定的处理措施”,二是第四十九条“对被审计单位违反国家规定的财务收支行为,审计机关在法定职权范围内,区别情况采取审计法第四十五条规定的处理措施,可以通报批评,给予警告;有违法所得的,没收违法所得,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得的,可以处5万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处2万元以下的罚款,审计机关认为应当给予处分的,向有关主管机关、单位提出给予处分的建议;构成犯罪的,依法追究刑事责任。法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为处理、处罚另有规定的,从其规定”。

可以看出,第四十八条关于被审计单位违反国家规定的财政收支行为所应承担的法律责任的规定中,明确了“依照法律、行政法规的规定”采取具体审计处理措施的要求,意味着审计机关必须依照法律、行政法规的具体规定进行审计处理,处理措施的种类不能超过审计法第四十五条规定的种类。第四十九条关于被审计单位违反国家规定的财务收支行为所应承担的法律责任的规定中,第一款规定是具体的处理处罚措施,明确了有违法所得和没有违法所得的,可以分别相应处以不同额度的罚款。但第二款也同时明确“法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为处理、处罚另有规定的,从其规定”。因此,只有在其他法律、行政法规对财务收支违法违规行为没有处理处罚规定时,审计机关才可以依据条例第四十九条第一款的规定作出审计处理处罚决定。

三是准确全面地引用处理处罚依据。实际工作中,经常遇到引用法规全文占用较大篇幅,使表述冗余拖沓的问题。此时,为使审计文书表述简洁明了,可适当简略引用。但前提是引用内容应能支撑定性和处理处罚,在不过度引用的同时,也不能一味追究简单,以保证审计处理处罚依据内容具有完整的意义,不断章取义。对于审计机关不宜操作的审计处罚或追究相关人员责任等审计处理决定,审计机关可责成地方政府落实审计决定,以保证审计处理处罚切实有效。

在特殊情况下,如果只有审计定性依据,而找不到审计处理依据,也可将定性依据作为审计处理依据。(吴原秋)

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