试论国家审计在乡镇政府健康运行中的作用
卫更利 （审计署太原办）
【内容摘要】本文从乡镇政府在国家政权构成中的位置和职能入手，阐述了乡镇政府目前在国家治理中的重要地位和所起到的关键作用，进而介绍了国家审计为使乡镇政府更好发挥国家治理作用而进行的党政领导干部经济责任审计，包括了审计的组织程序、内容和重点内容。最后，对深化乡镇党政领导颁布经济责任审计今后需要重点关注的几个方面作了阐述。
【关 键 词】审计 国家治理 乡镇政府
一、乡镇政府在国家治理中的作用
乡镇政府是国家最基层的政权机关和最基本的独立行政单元，具有执行国家意志的义务和保一方平安的责任。乡镇政府“上联国家、下接乡村社会”的独特纽带地位决定了它不可替代的作用。乡镇政府的主要职能包括：
(一)社会管理职能。对乡村社会进行管理，是政府的首要职能，具体包括：贯彻执行上级的各项方针政策，保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利；加强综合治理，维护社会稳定，妥善处理突发性、群体性事件，调节和处理好各种利益矛盾和纠纷；根据乡村社会的需要，组织制定和推动落实经农民认可的乡规民约，构建和谐的乡村社会等。
（二）发展经济职能。乡镇政府发展经济职能包括：组织制定本乡镇产业发展规划，指导产业结构调整，形成地域产业特色；组织营造良好的投资环境，包括政策环境、硬件环境、社会环境，加大招商引资力度；通过推动和引导农村经济合作组织的发展，指导农村生产，提高农村生产组织化程度；加强信息服务，密切本地农产品的市场衔接，促进农业新技术的推广。
（三）公共服务职能。乡镇政府公共服务职能包括：普及义务教育，计划生育，积极发展农村卫生事业，繁荣农村文化，建立农村社会保障制度，加强社会公德建设，加强农民思想道德教育，倡导健康文明新风尚等，组织好农村公共产品的供应。
（四）基层建设职能。乡镇政府基层建设职能包括：为乡镇党委、村党支部领导班子的推荐与选配，农村党员的发展和管理，党员干部队伍思想作风建设等；依法指导和帮助组织好乡村基层组织和社区自治；加强农村思想政治工作和社会主义精神文明建设，倡导乡村社会文明新风；建立适合群众表达意愿的渠道，建立民主决策、科学决策的程序和机制。
2002年中共十六大以来，中央政府重视解决农村问题，以“工业支持农业，城市反哺农村”为方针，坚持“多予少取放活”为政策取向。给农村以政策和资金方面的有力支持。包括采取若干有力的措施发展农业生产、增加农民收入，如取消农业税，直接补贴粮食生产等，也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加政府投入。这些措施不仅显著加快了农村经济发展，而且有效地推进了经济和社会的协调发展。农村经济迅速复苏，农村发展加快。再加上政策导向转变，支农惠农措施增加，加快了“三农”问题的解决速度。“三农”问题主要是发展农业生产、增加农民收入，保持农村社会稳定。这些惠农措施的贯彻落实执行，基层县(市)和乡(镇)两级政府在其中扮演了重要角色。在多数情况下，乡镇政府是县市政府的执行机构，既是主要工作的参与者，也是政策的执行者和落实者。政策推进必须依托乡镇政府。
二、国家审计对乡镇政府经济运行监督采用的方式和主要内容
国家治理的实质内容是要建立起一种相互制约的机制。国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序，以及保障政府能够持续地对社会价值进行权威性的分配。国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家治理的根本意图是通过不断改良或改革现有国家系统，提高人类社会系统运行的有效性，以此保障国家和人民的整体利益，实现长治久安。一方面，国家需要不断完善运行机制，提高运行效率；另一方面，要根据不断变化的经济社会现实修正国家目标，提高国家治理的期望值，改善国家机器运行效果，形成不断完善的良性运行机制。而作为基层政府的乡镇政府则具备了这样的特征，一方面，国家作为惠农政策的“三农”的拨款补贴资金等在不断增加，这些资金使用的如何，有没有达到国家预期目标，发挥设定的效用，需要给出答案；另一方面，乡镇政府在实施这些经济活动的过程中有没有借机克扣、挪用、截留、迟滞这部分资金，都是各级政府和社会大众关心的事项。这些都属于国家治理中的经济治理。经济治理是实现国家治理的首要前提条件和物质基石。对于乡镇政府来说，虽然有人大和政协部门监督，但在一定程度上讲，还属于内部监督。如果要确保监督的效果，则需要外部具有独立地位的监督部门加以实施。这个部门从目前国内行政架构来看，作为再监督部门的审计部门则较为恰当和合理。
依据国家现行法律制度，对乡镇政府党政领导干部经济责任审计则是对乡镇政府监督的主要形式和较为可行有效的方式。乡镇政府党政领导干部作为乡镇党委政府的主要决策者，乡镇辖区内的几乎所有经济事项决策都需要他们参与或者拍板决定。对他们的审计基本可以涵盖所有乡镇的经济活动。那么具体怎么来组织进行，笔者认为可以从以下几个方面入手。
（一）审计组织方式。目前，国内的乡镇政府受资源、区位和地缘的影响，乡镇之间发展各具优势和特色。乡镇收入主要来源于财政预算拨款，支出事项主要为各项转移支付资金，各乡镇均不设立金库，没有财政功能，作为财政预算单位管理，区域内企业增值税、营业税等各项税收直接上缴县市财政，乡镇各项资金由乡镇财政所集中核算管理，村级财务实行“村财乡管村用”，由乡镇农经管理站集中核算，支出实行四级审批制度。因此，需要在调查摸底的基础上，结合乡镇综合经济发展规模，可以将这些乡镇分为三个层次，即重要乡镇、主要乡镇和一般乡镇。重要乡镇由地市级审计机关实施“上审下”；主要乡镇由地市级审计机关组织县市审计局交叉审计；一般乡镇由地市级审计机关授权县市审计机关进行就地审计。
（二）审计的组织程序。在组织程序上，有条件的地方可以实行审计计划、实施、审理、督查四个关键环节分离运作。即：乡镇党政领导干部经济责任审计工作方案由地市级审计机关统一制定，对审计目标、审计内容、审计要求、审计时限等都作明确要求；交叉审计、授权审计进点见面会均由地市级审计机关组织地市级经济责任审计联席会议成员单位如纪检、组织部门参加，统一召开；地市级审计机关业务部门或县市审计机关在审计实施环节按照工作方案编制实施方案并完成现场审计；审理工作由地级市审计机关法制部门统一组织实施；审计报告、审计决定跟踪落实则由地级市审计机关督查部门实施，实现了审计职能和权责部门分离以及相互之间监督和制约。
（三）审计的重点内容。审计重点包括：一是审计乡镇制定的经济发展思路，出台的各项经济发展政策，是否符合当地实际情况及效果情况，重要经济事项决策及各项经济目标完成情况。二是关注农资、良种、家电下乡、征地补偿费等涉及民生的惠农补贴资金的管理使用情况。查看补贴资金发放程序是否合规，是否向村民进行公示；入户抽查补贴资金是否安全到位，发放标准是否符合国家规定；查看有征地事项的乡镇，征地行为是否符合国家政策，有无违反国家土地政策违规征地行为，充分保护农民利益不受侵害，让国家各项惠民政策真正落到实处。三是对地方特色农业，如实施大棚蔬菜、滴灌节水农业等项目，资金量比较大的乡镇项目建设也要作为审计重点，从乡镇财务账目、财经领导小组会议记录入手，结合谈话了解和实地查看，确认建设程序的合规性，项目决策的民主性、科学性，资金分配的合理性，资金使用的合规性以及项目建设的效益效果性。
三、深化乡镇党政领导干部经济责任审计的几点思考
根据国家审计与国家治理形成良性互动关系的要求。一方面，完善国家治理需要改善国家审计工作，提高国家审计效力。另一方面，国家审计又反作用于国家治理，对国家治理产生新的要求。作为国家治理系统的重要组成部分，国家审计自身会随着环境的变化而不断变革，并引致国家治理系统发生渐进性或实质性变革。审计机关在对乡镇政府党政领导干部经济责任审计的过程中也遵循着这个规律。国家审计要想持续提高工作成效需要从以下几个方面加倍努力。
（一）深化乡镇政府党政领导干部经济责任审计。在今后的乡镇党政领导干部审计工作中，要紧密结合中央、省、市、县各级党委政府的工作发展规划和目标，根据地级市经济责任审计工作联席会议要求，在纪检、组织、监察、人事、财政、国资等部门配合下，创新工作思路，严格按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的要求，不断完善经济责任审计制度，改变审计管理方式，整合审计力量，紧紧围绕推进民主法治建设，完善权力制衡和监督机制，加强党风廉政建设的目标，不断深化经济责任审计工作，提高乡镇政府党政领导干部依法行政、依法理财的能力和水平。
（二）加强经济责任审计规范化建设。审计工作要提升质量和效率，离不开规范化制度。审计机关要在实践中不断总结工作得失，项目经验，修订和完善乡镇政府党政领导干部经济责任审计制度。目前，部分乡镇党政领导干部审计成果已经作为组织部门、纪检监察机关选拔、任免、使用干部、考察干部廉洁勤政的重要依据。只有不断完善的制度、措施，才能使乡镇党政领导干部经济责任审计工作逐步走上规范化、制度化、法制化的轨道，不断提升审计成效。
（三）促进乡镇政府的健康发展，促进党政领导干部的可持续成长。审计的最终目标是维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。在乡镇党政领导干部经济责任审计中，一方面要使被审计乡镇政府不断完善管理，防范风险，提高各项资金的使用效率和效果；另一方面通过审计不断提高被审计乡镇党政领导干部的政策水平和风险意识、廉政意识，为他们创造一个更加安全健康的发展环境，促进乡镇党政领导干部的可持续成长。（卫更利）
参考文献
[1]刘家义 《树立科学审计理念 发挥审计监督“免疫系统”功能》，《求是》，2009年第10期
[2]刘家义 国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，2011，7，8
[3]隋学深 国家审计与国家治理哲学关系辨析审计研究简报第9期 审计署审计科研所，2012，5，16
[4]李厚喜 国家治理视角下的审计职能定位分析 审计研究简报第16期审计署审计科研所，2011，10，9
[5]赵树凯 《乡镇治理与政府制度化》 商务印书馆 2010，12，1
[6]杨丽丽 《新农村建设中乡镇政府职能转变的措施》 北方经贸2010年第11期
【关 键 词】审计 国家治理 乡镇政府
一、乡镇政府在国家治理中的作用
乡镇政府是国家最基层的政权机关和最基本的独立行政单元，具有执行国家意志的义务和保一方平安的责任。乡镇政府“上联国家、下接乡村社会”的独特纽带地位决定了它不可替代的作用。乡镇政府的主要职能包括：
(一)社会管理职能。对乡村社会进行管理，是政府的首要职能，具体包括：贯彻执行上级的各项方针政策，保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利；加强综合治理，维护社会稳定，妥善处理突发性、群体性事件，调节和处理好各种利益矛盾和纠纷；根据乡村社会的需要，组织制定和推动落实经农民认可的乡规民约，构建和谐的乡村社会等。
（二）发展经济职能。乡镇政府发展经济职能包括：组织制定本乡镇产业发展规划，指导产业结构调整，形成地域产业特色；组织营造良好的投资环境，包括政策环境、硬件环境、社会环境，加大招商引资力度；通过推动和引导农村经济合作组织的发展，指导农村生产，提高农村生产组织化程度；加强信息服务，密切本地农产品的市场衔接，促进农业新技术的推广。
（三）公共服务职能。乡镇政府公共服务职能包括：普及义务教育，计划生育，积极发展农村卫生事业，繁荣农村文化，建立农村社会保障制度，加强社会公德建设，加强农民思想道德教育，倡导健康文明新风尚等，组织好农村公共产品的供应。
（四）基层建设职能。乡镇政府基层建设职能包括：为乡镇党委、村党支部领导班子的推荐与选配，农村党员的发展和管理，党员干部队伍思想作风建设等；依法指导和帮助组织好乡村基层组织和社区自治；加强农村思想政治工作和社会主义精神文明建设，倡导乡村社会文明新风；建立适合群众表达意愿的渠道，建立民主决策、科学决策的程序和机制。
2002年中共十六大以来，中央政府重视解决农村问题，以“工业支持农业，城市反哺农村”为方针，坚持“多予少取放活”为政策取向。给农村以政策和资金方面的有力支持。包括采取若干有力的措施发展农业生产、增加农民收入，如取消农业税，直接补贴粮食生产等，也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加政府投入。这些措施不仅显著加快了农村经济发展，而且有效地推进了经济和社会的协调发展。农村经济迅速复苏，农村发展加快。再加上政策导向转变，支农惠农措施增加，加快了“三农”问题的解决速度。“三农”问题主要是发展农业生产、增加农民收入，保持农村社会稳定。这些惠农措施的贯彻落实执行，基层县(市)和乡(镇)两级政府在其中扮演了重要角色。在多数情况下，乡镇政府是县市政府的执行机构，既是主要工作的参与者，也是政策的执行者和落实者。政策推进必须依托乡镇政府。
二、国家审计对乡镇政府经济运行监督采用的方式和主要内容
国家治理的实质内容是要建立起一种相互制约的机制。国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序，以及保障政府能够持续地对社会价值进行权威性的分配。国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家治理的根本意图是通过不断改良或改革现有国家系统，提高人类社会系统运行的有效性，以此保障国家和人民的整体利益，实现长治久安。一方面，国家需要不断完善运行机制，提高运行效率；另一方面，要根据不断变化的经济社会现实修正国家目标，提高国家治理的期望值，改善国家机器运行效果，形成不断完善的良性运行机制。而作为基层政府的乡镇政府则具备了这样的特征，一方面，国家作为惠农政策的“三农”的拨款补贴资金等在不断增加，这些资金使用的如何，有没有达到国家预期目标，发挥设定的效用，需要给出答案；另一方面，乡镇政府在实施这些经济活动的过程中有没有借机克扣、挪用、截留、迟滞这部分资金，都是各级政府和社会大众关心的事项。这些都属于国家治理中的经济治理。经济治理是实现国家治理的首要前提条件和物质基石。对于乡镇政府来说，虽然有人大和政协部门监督，但在一定程度上讲，还属于内部监督。如果要确保监督的效果，则需要外部具有独立地位的监督部门加以实施。这个部门从目前国内行政架构来看，作为再监督部门的审计部门则较为恰当和合理。
依据国家现行法律制度，对乡镇政府党政领导干部经济责任审计则是对乡镇政府监督的主要形式和较为可行有效的方式。乡镇政府党政领导干部作为乡镇党委政府的主要决策者，乡镇辖区内的几乎所有经济事项决策都需要他们参与或者拍板决定。对他们的审计基本可以涵盖所有乡镇的经济活动。那么具体怎么来组织进行，笔者认为可以从以下几个方面入手。
（一）审计组织方式。目前，国内的乡镇政府受资源、区位和地缘的影响，乡镇之间发展各具优势和特色。乡镇收入主要来源于财政预算拨款，支出事项主要为各项转移支付资金，各乡镇均不设立金库，没有财政功能，作为财政预算单位管理，区域内企业增值税、营业税等各项税收直接上缴县市财政，乡镇各项资金由乡镇财政所集中核算管理，村级财务实行“村财乡管村用”，由乡镇农经管理站集中核算，支出实行四级审批制度。因此，需要在调查摸底的基础上，结合乡镇综合经济发展规模，可以将这些乡镇分为三个层次，即重要乡镇、主要乡镇和一般乡镇。重要乡镇由地市级审计机关实施“上审下”；主要乡镇由地市级审计机关组织县市审计局交叉审计；一般乡镇由地市级审计机关授权县市审计机关进行就地审计。
（二）审计的组织程序。在组织程序上，有条件的地方可以实行审计计划、实施、审理、督查四个关键环节分离运作。即：乡镇党政领导干部经济责任审计工作方案由地市级审计机关统一制定，对审计目标、审计内容、审计要求、审计时限等都作明确要求；交叉审计、授权审计进点见面会均由地市级审计机关组织地市级经济责任审计联席会议成员单位如纪检、组织部门参加，统一召开；地市级审计机关业务部门或县市审计机关在审计实施环节按照工作方案编制实施方案并完成现场审计；审理工作由地级市审计机关法制部门统一组织实施；审计报告、审计决定跟踪落实则由地级市审计机关督查部门实施，实现了审计职能和权责部门分离以及相互之间监督和制约。
（三）审计的重点内容。审计重点包括：一是审计乡镇制定的经济发展思路，出台的各项经济发展政策，是否符合当地实际情况及效果情况，重要经济事项决策及各项经济目标完成情况。二是关注农资、良种、家电下乡、征地补偿费等涉及民生的惠农补贴资金的管理使用情况。查看补贴资金发放程序是否合规，是否向村民进行公示；入户抽查补贴资金是否安全到位，发放标准是否符合国家规定；查看有征地事项的乡镇，征地行为是否符合国家政策，有无违反国家土地政策违规征地行为，充分保护农民利益不受侵害，让国家各项惠民政策真正落到实处。三是对地方特色农业，如实施大棚蔬菜、滴灌节水农业等项目，资金量比较大的乡镇项目建设也要作为审计重点，从乡镇财务账目、财经领导小组会议记录入手，结合谈话了解和实地查看，确认建设程序的合规性，项目决策的民主性、科学性，资金分配的合理性，资金使用的合规性以及项目建设的效益效果性。
三、深化乡镇党政领导干部经济责任审计的几点思考
根据国家审计与国家治理形成良性互动关系的要求。一方面，完善国家治理需要改善国家审计工作，提高国家审计效力。另一方面，国家审计又反作用于国家治理，对国家治理产生新的要求。作为国家治理系统的重要组成部分，国家审计自身会随着环境的变化而不断变革，并引致国家治理系统发生渐进性或实质性变革。审计机关在对乡镇政府党政领导干部经济责任审计的过程中也遵循着这个规律。国家审计要想持续提高工作成效需要从以下几个方面加倍努力。
（一）深化乡镇政府党政领导干部经济责任审计。在今后的乡镇党政领导干部审计工作中，要紧密结合中央、省、市、县各级党委政府的工作发展规划和目标，根据地级市经济责任审计工作联席会议要求，在纪检、组织、监察、人事、财政、国资等部门配合下，创新工作思路，严格按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的要求，不断完善经济责任审计制度，改变审计管理方式，整合审计力量，紧紧围绕推进民主法治建设，完善权力制衡和监督机制，加强党风廉政建设的目标，不断深化经济责任审计工作，提高乡镇政府党政领导干部依法行政、依法理财的能力和水平。
（二）加强经济责任审计规范化建设。审计工作要提升质量和效率，离不开规范化制度。审计机关要在实践中不断总结工作得失，项目经验，修订和完善乡镇政府党政领导干部经济责任审计制度。目前，部分乡镇党政领导干部审计成果已经作为组织部门、纪检监察机关选拔、任免、使用干部、考察干部廉洁勤政的重要依据。只有不断完善的制度、措施，才能使乡镇党政领导干部经济责任审计工作逐步走上规范化、制度化、法制化的轨道，不断提升审计成效。
（三）促进乡镇政府的健康发展，促进党政领导干部的可持续成长。审计的最终目标是维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。在乡镇党政领导干部经济责任审计中，一方面要使被审计乡镇政府不断完善管理，防范风险，提高各项资金的使用效率和效果；另一方面通过审计不断提高被审计乡镇党政领导干部的政策水平和风险意识、廉政意识，为他们创造一个更加安全健康的发展环境，促进乡镇党政领导干部的可持续成长。（卫更利）
参考文献
[1]刘家义 《树立科学审计理念 发挥审计监督“免疫系统”功能》，《求是》，2009年第10期
[2]刘家义 国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，2011，7，8
[3]隋学深 国家审计与国家治理哲学关系辨析审计研究简报第9期 审计署审计科研所，2012，5，16
[4]李厚喜 国家治理视角下的审计职能定位分析 审计研究简报第16期审计署审计科研所，2011，10，9
[5]赵树凯 《乡镇治理与政府制度化》 商务印书馆 2010，12，1
[6]杨丽丽 《新农村建设中乡镇政府职能转变的措施》 北方经贸2010年第11期
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