浅谈金融审计如何在推动国家治理中发挥更大作用
靳 辉 （审计署太原办）
【内容摘要】 金融审计作为国家审计的重要组成部分，要在推动国家治理中发挥更大作用，就要适应新形势的要求，准确把握金融审计的目标和定位，继续坚持并发扬多年金融审计中探索和积累的宝贵经验和做法，并进一步开拓创新，加强金融审计队伍建设，提升金融审计能力，从根本上增强金融审计发挥推动国家治理作用的主动性。
【关 键 词】 金融审计 国家治理
国家审计就是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分，在国家治理中发挥着不可替代的作用。金融审计作为国家审计的重要组成部分，近30年来，在促进整顿和规范金融市场秩序，查处重大违法违规问题和经济犯罪案件线索，揭示体制性制度性问题，防范和化解金融风险，维护国家金融安全，服务国家治理等方面发挥了重要作用，走出了一条具有中国特色的金融审计之路。党的十八大对金融改革提出了新的发展目标，面对新形势、新局面，金融审计要在推动国家治理中发挥更大作用，就要适应新形势的要求，进一步深化金融审计，坚持走中国特色金融审计之路，做到坚持和发展、继承和创新。
一、准确把握金融审计的目标和定位，增强责任感和使命感，切实增强金融审计发挥推动国家治理作用的主动性
党的十八大报告在全面深化经济体制改革时指出了金融发展目标：“深化金融体制改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系，发展多层次资本市场，稳步推进利率和汇率市场化改革，逐步实现人民币资本项目可兑换。加快发展民营金融机构。完善金融监管，推进金融创新，维护金融稳定。”面对金融发展新要求，结合审计署“十二五”金融审计发展规划，金融审计发展的方向就是实现以维护安全、推动改革、促进发展为目标，揭示和防范金融风险，完善金融监管，推动建立健全高效安全的现代金融体系和系统性防范机制。金融审计者一定要充分认识到金融在我国国民经济中的核心地位，准确把握深化金融体制改革在全面深化经济体制改革中的作用，准确把握金融审计监督在金融监管体系中的地位，认识到金融审计不同于其他金融监管部门所特有独立性、权威性的优势，认识到金融审计在推动国家治理中所发挥的作用，增强使命感和责任感，切实按照党的十八大精神及“十二五”审计工作规划要求把握金融审计的定位，部署金融审计工作，从根本上增强金融审计发挥推动国家治理作用的主动性。
二、继续坚持并发扬多年金融审计中探索和积累的宝贵经验和做法，不断提高对金融审计规律的认识
多年金融审计的探索和积累，金融审计在推动国家治理中已形成了一些具有鲜明特点又十分有效的经验和做法，需要在今后的金融审计中继续加以运用并不断完善。
（一）紧紧抓住查出重大违法违规问题和经济犯罪案件不放松，保持金融审计的震慑力。上个世纪九十年代末，随着审计机关“全面审计，突出重点”方针的确立，审计机关在审计过程中始终把严肃揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件、促进反腐倡廉建设作为重要职责，加之审计机关审计工作的相关考核制度的实施，在审计实践中，审计人员始终将查出重大违法违规问题和经济犯罪案件作为核心工作之一。金融审计也首当其冲以查处金融领域重大违法违规问题和经济犯罪案件为突破口，查办了一大批案件，在社会上引起了较大反响，有效地维护了国家财经法纪，打击了金融领域违法犯罪活动，促进了廉政建设。同时，也形成了对金融体系尤其是对国有大型商业银行的震慑力，净化了金融环境，并以此推动了金融机构深化金融改革，促进金融企业提高管理水平和抗风险能力，促进金融业安全稳定高效运行，起到了“四两拨千斤”、事半功倍的功效。从金融审计多年发展实践来看，打击金融领域违法犯罪活动，增强金融审计的震慑力，是金融审计的一条成功经验，必须长期坚持。
（二）紧紧抓住从体制机制制度层面分析问题、提出建议这根主线不放松，发挥金融审计预防、抵御等建设性作用。一是坚持开展国有商业银行新增贷款及资产质量的跟踪审计调查，推动中央重大经济政策和国家宏观调控措施的贯彻落实，促进经济社会又好又快发展。从2010年开始，金融审计紧紧围绕中央经济工作会议的决策部署，以反映商业银行信贷资金投向及存在问题、促进金融机构不断调整优化信贷结构和防范金融风险为目标，开展了新增贷款及资产质量跟踪审计调查。通过跟踪调查新增贷款的投向，揭示和反映了商业银行违反国家宏观调控政策中存在的突出问题，通过跟踪调查资产质量变化情况，揭示了信贷风险，同时，通过分析原因，提出建议，确保了中央重大经济政策和国家宏观调控措施的贯彻落实，促进了经济社会又好又快发展。
二是坚持开展对大型商业银行的全面审计，发挥金融审计的预防、抵御作用。多年金融审计实践证明，在对大型商业银行全面审计中，通过对负债数据流水、表外数据及创新业务数据的分析，可以紧紧关注经济社会发展中的热点问题，揭示金融领域出现的新情况、新问题、新风险，如热钱流入、地方政府融资平台、地下钱庄、信用卡套现、民间借贷、非法集资及金融创新业务等，从体制机制制度层面分析问题产生的原因并及时予以纠正规范，充分发挥了金融审计的预防、抵御等建设性作用，维护了国家金融安全。
（三）紧紧抓住“总体分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的金融审计模式不放松，实现金融审计的高效运转。近几年，面对我国几大金融机构均已实现业务系统和数据大集中的情况，金融审计创造性地总结了“集中分析、发现疑点，分散核查、系统研究”的新型审计模式。具体来说，就是先整合金融机构的电子数据进行总体分析，充分把握总体经营情况，发现风险隐患和重大违法违规问题线索，再在总体分析基础上，围绕目标和重点，统筹安排金融审计力量，精确核查，最后根据核查结果，从整个金融系统角度评估风险，揭示问题，提出建议，促进发展。实践证明，这种金融审计模式，在多个商业银行、政策性银行及保险公司的审计实践中取得了良好效果，在以后的金融审计中也应予以坚持和发扬。
三、积极探索、统筹兼顾、开拓创新，进一步提升金融审计能力
首先，在审计项目安排上，一是既要做到突出重点，也要达到一定的覆盖面，不仅要继续开展对商业银行为主的金融机构的审计，也要兼顾对证券、信托、保险领域的审计；二是既要追求审计对象达到一定的资金面，也要兼顾非发达地区的金融机构的审计。从多年金融审计开展情况来看，由于要求审计需达到一定的资金量，从而使经济不发达地区的金融机构成为审计监督空白；三是项目安排的时间上，可适当延长每个项目的时间，减少项目个数，让审计组有时间把项目做深做透，并留出一定时间进行总结、学习、充实和提高。
其次，在审计内容上，要贯彻全面审计、突出重点的原则，实施风险导向审计，重点关注重大和异常的金融业务。一是防范跨国金融机构的热钱投机所带来的金融风险，应当建立必要的预警、阻截、化解，使其不能到我国兴风作浪；二是防范地下金融活动给金融企业带来的各种风险，如地下钱庄、民间借贷、企业间的违法金融活动所带来的各种风险等；三是关注金融创新所带来的风险，特别关注以创新为幌子，钻国家法律的漏洞，给国家和人民财产造成重大损失的行为；四是紧紧围绕国家宏观经济政策，检查宏观政策执行效果，重点揭示抵消宏观经济效果的行为；五是在继续开展计算机审计的基础上，总行审计组应积极探索信息系统审计。
第三，在审计实施方式上，探索将事后审计改变为事中、事前预警。传统的审计包括金融审计都是“事后审计”，只能是就问题谈建议、谈整改，不能及时发现苗头性问题或倾向性问题。而要充分发挥审计的“免疫系统”功能，就必须改变金融审计实施方式，实行跟踪审计，将审计关口前移，事前介入、事中督查，注重“防患于未然”，将苗头性的问题扼杀在萌芽之中，防范问题的发生。目前金融司研发的金融审计数据分析平台就是对事前审计方式的积极探索。
第四，在审计组织上，树立中央和地方全局观念，防范金融区域风险。目前，审计署在组织金融审计项目时，基本上以金融司和特派办一起开展总分支机构的审计，而相应地区的地方审计机关并没有协同的开展该地区地方商业银行审计，结果是审计报告只能反映单一机构的风险状况，而不能反映整个地区的整体金融风险状况，导致部分地区金融风险存在。今后金融审计中，可以探索中央、地方同时开展金融审计的组织模式，防范区域性风险。
第五，进一步加大审计整改和审计公告力度。加大审计整改和审计公告力度，是金融审计在推动国家治理中发挥更大作用的重要环节。通过加大审计整改力度，彻底杜绝屡查屡犯问题。通过审计结果公告，不仅可以促进审计整改，而且还可以增强被审单位的责任意识。审计机关应将除涉及国家机密以外的审计结果向社会公告，逐步做到“以公告为原则，以不公告为例外”。
四、加强金融审计队伍建设，打造一支胜任未来金融审计要求的队伍
新的时期、新的形势、新的局面，金融审计任务会越来越重，质量要求会越来越高，责任和压力也会越来越大，因此，必须打造一支适应未来金融审计要求的队伍。
首先，应加强审计人员对做好未来金融审计重要性的认识，从对党、对国家、对人民、对历史、对法律负责的高度出发，认识并切实负起各自应该承担的责任，敢于和勇于克服工作中存在的各种困难，为中国特色金融审计的发展，为维护国家金融安全做出自己应有的贡献；
其次，加强审计人员能力建设，提高依法审计的能力和水平。金融业是一个知识密集型行业，金融审计人员必须拥有更广泛知识，不仅要懂得金融知识、还要懂得相关法律、法规和国家政策，也需要了解计算机知识，力争把自己培养成为既具有查核问题能力、又具有分析研究的能力，更具有计算机应用能力的合格金融审计人员；
第三，加强审计人员作风建设。以“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”审计人员核心价值观为引领，落实“实、高、新、严、细”的工作作风要求，时刻保持审计独立性，坚守审计职业操守，恪守审计职业道德，切实把爱岗敬业、务实奉献、坚持原则、尽职尽责落实到金融审计工作中去；
第四，严守廉政纪律和保密纪律。由于金融审计对象的特殊性及金融审计电子数据化程度较高，所以金融审计人员一定要严格执行审计纪律八项规定及各项廉政规定，严格遵守保密纪律，严格遵守有关电子数据管理办法，确保数据安全和依法使用。（靳辉）
【参考文献】：
1.刘家义： 国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，2011.7.8
2.郑靖、李昊迪、龙丹萍、陈岚：中国特色金融审计及其发展战略，《中国特色社会主义审计制度研讨会论文集》 2012.11
3.雷伟：金融审计在防范金融风险中的作用，2012.9
【关 键 词】 金融审计 国家治理
国家审计就是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分，在国家治理中发挥着不可替代的作用。金融审计作为国家审计的重要组成部分，近30年来，在促进整顿和规范金融市场秩序，查处重大违法违规问题和经济犯罪案件线索，揭示体制性制度性问题，防范和化解金融风险，维护国家金融安全，服务国家治理等方面发挥了重要作用，走出了一条具有中国特色的金融审计之路。党的十八大对金融改革提出了新的发展目标，面对新形势、新局面，金融审计要在推动国家治理中发挥更大作用，就要适应新形势的要求，进一步深化金融审计，坚持走中国特色金融审计之路，做到坚持和发展、继承和创新。
一、准确把握金融审计的目标和定位，增强责任感和使命感，切实增强金融审计发挥推动国家治理作用的主动性
党的十八大报告在全面深化经济体制改革时指出了金融发展目标：“深化金融体制改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系，发展多层次资本市场，稳步推进利率和汇率市场化改革，逐步实现人民币资本项目可兑换。加快发展民营金融机构。完善金融监管，推进金融创新，维护金融稳定。”面对金融发展新要求，结合审计署“十二五”金融审计发展规划，金融审计发展的方向就是实现以维护安全、推动改革、促进发展为目标，揭示和防范金融风险，完善金融监管，推动建立健全高效安全的现代金融体系和系统性防范机制。金融审计者一定要充分认识到金融在我国国民经济中的核心地位，准确把握深化金融体制改革在全面深化经济体制改革中的作用，准确把握金融审计监督在金融监管体系中的地位，认识到金融审计不同于其他金融监管部门所特有独立性、权威性的优势，认识到金融审计在推动国家治理中所发挥的作用，增强使命感和责任感，切实按照党的十八大精神及“十二五”审计工作规划要求把握金融审计的定位，部署金融审计工作，从根本上增强金融审计发挥推动国家治理作用的主动性。
二、继续坚持并发扬多年金融审计中探索和积累的宝贵经验和做法，不断提高对金融审计规律的认识
多年金融审计的探索和积累，金融审计在推动国家治理中已形成了一些具有鲜明特点又十分有效的经验和做法，需要在今后的金融审计中继续加以运用并不断完善。
（一）紧紧抓住查出重大违法违规问题和经济犯罪案件不放松，保持金融审计的震慑力。上个世纪九十年代末，随着审计机关“全面审计，突出重点”方针的确立，审计机关在审计过程中始终把严肃揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件、促进反腐倡廉建设作为重要职责，加之审计机关审计工作的相关考核制度的实施，在审计实践中，审计人员始终将查出重大违法违规问题和经济犯罪案件作为核心工作之一。金融审计也首当其冲以查处金融领域重大违法违规问题和经济犯罪案件为突破口，查办了一大批案件，在社会上引起了较大反响，有效地维护了国家财经法纪，打击了金融领域违法犯罪活动，促进了廉政建设。同时，也形成了对金融体系尤其是对国有大型商业银行的震慑力，净化了金融环境，并以此推动了金融机构深化金融改革，促进金融企业提高管理水平和抗风险能力，促进金融业安全稳定高效运行，起到了“四两拨千斤”、事半功倍的功效。从金融审计多年发展实践来看，打击金融领域违法犯罪活动，增强金融审计的震慑力，是金融审计的一条成功经验，必须长期坚持。
（二）紧紧抓住从体制机制制度层面分析问题、提出建议这根主线不放松，发挥金融审计预防、抵御等建设性作用。一是坚持开展国有商业银行新增贷款及资产质量的跟踪审计调查，推动中央重大经济政策和国家宏观调控措施的贯彻落实，促进经济社会又好又快发展。从2010年开始，金融审计紧紧围绕中央经济工作会议的决策部署，以反映商业银行信贷资金投向及存在问题、促进金融机构不断调整优化信贷结构和防范金融风险为目标，开展了新增贷款及资产质量跟踪审计调查。通过跟踪调查新增贷款的投向，揭示和反映了商业银行违反国家宏观调控政策中存在的突出问题，通过跟踪调查资产质量变化情况，揭示了信贷风险，同时，通过分析原因，提出建议，确保了中央重大经济政策和国家宏观调控措施的贯彻落实，促进了经济社会又好又快发展。
二是坚持开展对大型商业银行的全面审计，发挥金融审计的预防、抵御作用。多年金融审计实践证明，在对大型商业银行全面审计中，通过对负债数据流水、表外数据及创新业务数据的分析，可以紧紧关注经济社会发展中的热点问题，揭示金融领域出现的新情况、新问题、新风险，如热钱流入、地方政府融资平台、地下钱庄、信用卡套现、民间借贷、非法集资及金融创新业务等，从体制机制制度层面分析问题产生的原因并及时予以纠正规范，充分发挥了金融审计的预防、抵御等建设性作用，维护了国家金融安全。
（三）紧紧抓住“总体分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的金融审计模式不放松，实现金融审计的高效运转。近几年，面对我国几大金融机构均已实现业务系统和数据大集中的情况，金融审计创造性地总结了“集中分析、发现疑点，分散核查、系统研究”的新型审计模式。具体来说，就是先整合金融机构的电子数据进行总体分析，充分把握总体经营情况，发现风险隐患和重大违法违规问题线索，再在总体分析基础上，围绕目标和重点，统筹安排金融审计力量，精确核查，最后根据核查结果，从整个金融系统角度评估风险，揭示问题，提出建议，促进发展。实践证明，这种金融审计模式，在多个商业银行、政策性银行及保险公司的审计实践中取得了良好效果，在以后的金融审计中也应予以坚持和发扬。
三、积极探索、统筹兼顾、开拓创新，进一步提升金融审计能力
首先，在审计项目安排上，一是既要做到突出重点，也要达到一定的覆盖面，不仅要继续开展对商业银行为主的金融机构的审计，也要兼顾对证券、信托、保险领域的审计；二是既要追求审计对象达到一定的资金面，也要兼顾非发达地区的金融机构的审计。从多年金融审计开展情况来看，由于要求审计需达到一定的资金量，从而使经济不发达地区的金融机构成为审计监督空白；三是项目安排的时间上，可适当延长每个项目的时间，减少项目个数，让审计组有时间把项目做深做透，并留出一定时间进行总结、学习、充实和提高。
其次，在审计内容上，要贯彻全面审计、突出重点的原则，实施风险导向审计，重点关注重大和异常的金融业务。一是防范跨国金融机构的热钱投机所带来的金融风险，应当建立必要的预警、阻截、化解，使其不能到我国兴风作浪；二是防范地下金融活动给金融企业带来的各种风险，如地下钱庄、民间借贷、企业间的违法金融活动所带来的各种风险等；三是关注金融创新所带来的风险，特别关注以创新为幌子，钻国家法律的漏洞，给国家和人民财产造成重大损失的行为；四是紧紧围绕国家宏观经济政策，检查宏观政策执行效果，重点揭示抵消宏观经济效果的行为；五是在继续开展计算机审计的基础上，总行审计组应积极探索信息系统审计。
第三，在审计实施方式上，探索将事后审计改变为事中、事前预警。传统的审计包括金融审计都是“事后审计”，只能是就问题谈建议、谈整改，不能及时发现苗头性问题或倾向性问题。而要充分发挥审计的“免疫系统”功能，就必须改变金融审计实施方式，实行跟踪审计，将审计关口前移，事前介入、事中督查，注重“防患于未然”，将苗头性的问题扼杀在萌芽之中，防范问题的发生。目前金融司研发的金融审计数据分析平台就是对事前审计方式的积极探索。
第四，在审计组织上，树立中央和地方全局观念，防范金融区域风险。目前，审计署在组织金融审计项目时，基本上以金融司和特派办一起开展总分支机构的审计，而相应地区的地方审计机关并没有协同的开展该地区地方商业银行审计，结果是审计报告只能反映单一机构的风险状况，而不能反映整个地区的整体金融风险状况，导致部分地区金融风险存在。今后金融审计中，可以探索中央、地方同时开展金融审计的组织模式，防范区域性风险。
第五，进一步加大审计整改和审计公告力度。加大审计整改和审计公告力度，是金融审计在推动国家治理中发挥更大作用的重要环节。通过加大审计整改力度，彻底杜绝屡查屡犯问题。通过审计结果公告，不仅可以促进审计整改，而且还可以增强被审单位的责任意识。审计机关应将除涉及国家机密以外的审计结果向社会公告，逐步做到“以公告为原则，以不公告为例外”。
四、加强金融审计队伍建设，打造一支胜任未来金融审计要求的队伍
新的时期、新的形势、新的局面，金融审计任务会越来越重，质量要求会越来越高，责任和压力也会越来越大，因此，必须打造一支适应未来金融审计要求的队伍。
首先，应加强审计人员对做好未来金融审计重要性的认识，从对党、对国家、对人民、对历史、对法律负责的高度出发，认识并切实负起各自应该承担的责任，敢于和勇于克服工作中存在的各种困难，为中国特色金融审计的发展，为维护国家金融安全做出自己应有的贡献；
其次，加强审计人员能力建设，提高依法审计的能力和水平。金融业是一个知识密集型行业，金融审计人员必须拥有更广泛知识，不仅要懂得金融知识、还要懂得相关法律、法规和国家政策，也需要了解计算机知识，力争把自己培养成为既具有查核问题能力、又具有分析研究的能力，更具有计算机应用能力的合格金融审计人员；
第三，加强审计人员作风建设。以“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”审计人员核心价值观为引领，落实“实、高、新、严、细”的工作作风要求，时刻保持审计独立性，坚守审计职业操守，恪守审计职业道德，切实把爱岗敬业、务实奉献、坚持原则、尽职尽责落实到金融审计工作中去；
第四，严守廉政纪律和保密纪律。由于金融审计对象的特殊性及金融审计电子数据化程度较高，所以金融审计人员一定要严格执行审计纪律八项规定及各项廉政规定，严格遵守保密纪律，严格遵守有关电子数据管理办法，确保数据安全和依法使用。（靳辉）
【参考文献】：
1.刘家义： 国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，2011.7.8
2.郑靖、李昊迪、龙丹萍、陈岚：中国特色金融审计及其发展战略，《中国特色社会主义审计制度研讨会论文集》 2012.11
3.雷伟：金融审计在防范金融风险中的作用，2012.9
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