对农业专项资金审计的新思考
刘卫华 （审计署郑州办）
所谓农业专项资金，是指国家各级财政投入的和通过国内银行以及国外、国际金融机构援贷项目投入的，用于发展农业生产、繁荣农村经济、提高农民收入的各类专项资金。主要有：农业发展基金、农业综合开发资金、农业科技教育经费、支农周转金、扶贫资金、援贷项目资金、救灾资金、水利建设基金、水利事业费、水资源费、水土保持事业费、水土保持补助经费、供水专项贷款贴息资金，林业基金、林业事业费、林业重点生态工程专项资金、退耕还林还草补助资金、育林基金、林业保护建设费，土地开发基金、耕地开垦费、复垦费、土地补偿费、土地出让金，以及发展渔业生产方面的渔业资源增殖保护经费、草原荒漠化治理专项资金等。农业专项资金的来源渠道多，有中央、国家部委拨入资金和地方筹措资金，又分有偿资金和无偿资金，这些资金都具有扶持农业的专项用途。对农业专项资金审计，是指审计机关依法对农业专项资金财政、财务收支的真实、合法和效益进行的审计监督。近年来，随着国家对农业投入的逐年增加，组织开展了一系列农业专项资金审计和审计调查，均取得了一定成效。随着形势的发展，党和政府以及社会各界对“三农”问题也愈来愈关注，在这种大环境下，如何深化农业专项资金审计事关重要，本文对农业专项资金审计进行了新的思考，谈一些粗浅的看法：
一、抓好重点资金、重点单位、重点项目的审计是搞好农业专项资金审计的关键
（一）抓好重点资金的审计。从近几年农业专项资金审计的实践看，抓住重点资金审计，一方面能反映出农业资金管理使用的现状和存在的主要问题，另一方面能引起政府领导和有关部门对“三农”方面存在问题的重视，达到事半功倍的效果。
（二）抓住重点单位的审计。农业专项资金分布点多面广，其中财政、农业主管部门不仅拥有农业资金的分配使用权，而且拥有农业资金的监督权。抓住了重点单位审计，就抓住了龙头。
（三）抓好重点项目的审计。重点项目资金投入量大，而且具有代表性，加强重点项目的审计对提高农业专项资金的使用效益，促进解决好农业发展中重大的、宏观性的和政策性的问题是非常必要的。
二、行之有效的审计方法是搞好农业专项资金审计的保证
（一）坚持审计和审计调查相结合，发挥各自所长，提高农业审计监督效果。
审计相对审计调查来讲，在审计深度上具有优势，利于进行“解剖麻雀式”的审计监督，容易查深查透和弄清事情的来龙去脉，明确责任归属，处理力度也一般较大，加上被审计单位相对单一，便于敦促整改，见效较快，但具有范围相对狭窄的缺陷，延伸审计相对困难。审计调查具有范围广涉及面宽，而且相对来说，调查的事项限制较少，容易合理展开和延伸调查，能够从相对较大的层面上把握情况，掌握许多带有共性和普遍性的问题，代表性强，利于整体把握事物全貌，但相对来说，深度方面不如审计。农业审计由于行业的特殊性，许多项目属于资金量小涉及面广的类型，在履行审计监督职责时，必须保证合理的监督面，因此客观上应多开展审计调查，在调查的过程中，若发现确实有必要进行深入解剖的，再转入审计项目，这样将两者结合起来，更有利于提高农业审计的整体效果。
（二）采用分析性复核、现场实地调查、点面结合等多种审计方法，将账面审计与深入调查结合起来，以核实资金支出的真实性。农业专项资金的财务往往集中在财政或有关的实施主管部门，就账、表、证进行账面审计，以摸清农业专项资金投入的总体规模，掌握支出的结构是非常必要的；在此基础上必须沿着资金流向，深入项目实施地进行检查，才能最终核实资金支出的真实性。
（三）将专项资金审计与基本建设项目审计相结合，以核实项目支出的正确性。农业专项资金多数是以建筑工程、水利工程、道路建设等形式实施的，多数项目都可通过审计工程决算的办法，核实专项资金的使用情况。审计必须牢牢抓住项目和资金、工程决算和财务决运行和资金运用的轨迹来进行监督，全面客观地反映项目的建设情况。审计除了对资金拨付环节进行审计外，还应加强对项目建设情况的审计。一方面审计有关项目建设支出账，检查支出的真实性、合理性、合法性；另一方面深入项目建设现场，对项目质量、项目数量等进行实地核对，对照项目计划书中建设内容审核其完成情况，看其是否符合计划要求，有无旧工程新决算、小工程大决算等套取国家专项资金等违法违规问题。因此将农业专项资金审计与基本建设项目审计结合起来，是深化专项资金审计的需要。
三、提出切实可行的审计建议是提升农业专项资金审计成果的途径
农业专项资金审计的目的是促进提高资金的使用效益，强化资金管理，落实国家的农业政策，切实维护广大农民的切身利益。因此在深入查处问题的基础上提出有针对性的审计建议是达到审计目的的关键，也是提升专项资金审计成果的重要途径。近年来，在统一组织的农业专项资金审计中，均要求在全面掌握情况、认真查处问题的基础上，分析问题产生的原因，深入进行研究，提出加强管理、完善政策的意见和建议，亦取得了较好效果。
如何提出切实可行的审计建议，提升农业专项资金审计成果呢？应重点应突出以下两方面：一是突出原因分析。面对审计发展的新阶段，农业专项资金审计必须跳出就事论事，重审计处理处罚，轻揭露宏观管理问题的思维定势。对重大问题要深刻揭露，并在大量占有审计资料中分析存在的问题，并针对这些问题，自下而上综合分析制约和影响农村发展、农民增收方面的政策、制度缺陷，确实把存在问题的原因从宏观、微观方面分析透彻，从加强宏观管理，完善政策、法规，促进改革，提高效率的角度，提出针对性强、切实可行的意见和建议，这样才能引起各级领导重视，发挥审计监督的建设性作用。二是突出信息挖掘。充分利用好既有的审计资料，对每个分散的专项资金审计项目材料必须进行收集、整理、提炼，从中归纳带有倾向性、普遍性、苗头性的问题，及时上报有一定深度的综合性信息和专题报告，提出高层次的意见和建议。
四、开展效益审计是农业专项资金审计的方向
效益审计是现代审计的主流，也是最高的审计目标。按照审计署公布的五年规划要求，正式将效益审计作为一个独立的审计类型提出。它的重点在于揭露财政资金使用过程中因管理混乱、决策失误或由于法律法规制度不完善而造成的重大损失浪费。这与国外的绩效审计在实质上是有区别的。它是在财务收支不真实、不规范的现象还存在的基础之上来开展的，因此是以揭露重大的损失问题为主，它不仅包括经济效益，还包括社会效益和环境效益。农业专项资金效益审计，即对农业专项资金投入取得的经济效益、社会效益和环境效益进行审计，简单地说，就是看资金使用是否达到了预期目标，发挥了应有或最大效益。从现行审计情况看，农业专项资金效益审计目前还处在探索和初始阶段，但开展效益审计是农业专项资金审计的方向。一方面，从审计发展趋势看，随着法规、制度逐步完善，在财务收支方面违规违纪问题已不是重点、突出问题的情况下，专项资金审计必将从偏重查错纠弊向效益审计过渡；另一方面，近几年来，我国农业专项资金的投入虽然逐年有所增加，但资金供需矛盾仍然很突出，所以亟待提高资金的使用效益。
如何开展农业专项资金效益审计？本文认为，应从以下两方面入手：一是科学地确定项目效益评价指标体系；二是科学地界定项目效益的高低。从目前现状看，由于审计人员自身知识结构还不能达到效益审计的要求，有时仅靠审计人员自身的知识水平无法确定某些项目效益评价指标，也无法评价某个项目效益的高低。在这种情况下，除了加强审计人员的业务培训，提高自身素质外，也可聘请有关专业人员加入，对某些项目做出评估，这样可以从多种角度对项目实施及运行情况做出实事求是、客观公正的结论，使专项资金效益审计达到预期的目标。（刘卫华）
参考文献
[1]王金明．“三农”资金审计问题研究[J]．山西农业大学学报，2007，6（3）：241-243．
[2]俞晓红．深化农业资金审计的思考[J]．安徽电子信息职业技术学院学报，2008，4（7）：85-86．
一、抓好重点资金、重点单位、重点项目的审计是搞好农业专项资金审计的关键
（一）抓好重点资金的审计。从近几年农业专项资金审计的实践看，抓住重点资金审计，一方面能反映出农业资金管理使用的现状和存在的主要问题，另一方面能引起政府领导和有关部门对“三农”方面存在问题的重视，达到事半功倍的效果。
（二）抓住重点单位的审计。农业专项资金分布点多面广，其中财政、农业主管部门不仅拥有农业资金的分配使用权，而且拥有农业资金的监督权。抓住了重点单位审计，就抓住了龙头。
（三）抓好重点项目的审计。重点项目资金投入量大，而且具有代表性，加强重点项目的审计对提高农业专项资金的使用效益，促进解决好农业发展中重大的、宏观性的和政策性的问题是非常必要的。
二、行之有效的审计方法是搞好农业专项资金审计的保证
（一）坚持审计和审计调查相结合，发挥各自所长，提高农业审计监督效果。
审计相对审计调查来讲，在审计深度上具有优势，利于进行“解剖麻雀式”的审计监督，容易查深查透和弄清事情的来龙去脉，明确责任归属，处理力度也一般较大，加上被审计单位相对单一，便于敦促整改，见效较快，但具有范围相对狭窄的缺陷，延伸审计相对困难。审计调查具有范围广涉及面宽，而且相对来说，调查的事项限制较少，容易合理展开和延伸调查，能够从相对较大的层面上把握情况，掌握许多带有共性和普遍性的问题，代表性强，利于整体把握事物全貌，但相对来说，深度方面不如审计。农业审计由于行业的特殊性，许多项目属于资金量小涉及面广的类型，在履行审计监督职责时，必须保证合理的监督面，因此客观上应多开展审计调查，在调查的过程中，若发现确实有必要进行深入解剖的，再转入审计项目，这样将两者结合起来，更有利于提高农业审计的整体效果。
（二）采用分析性复核、现场实地调查、点面结合等多种审计方法，将账面审计与深入调查结合起来，以核实资金支出的真实性。农业专项资金的财务往往集中在财政或有关的实施主管部门，就账、表、证进行账面审计，以摸清农业专项资金投入的总体规模，掌握支出的结构是非常必要的；在此基础上必须沿着资金流向，深入项目实施地进行检查，才能最终核实资金支出的真实性。
（三）将专项资金审计与基本建设项目审计相结合，以核实项目支出的正确性。农业专项资金多数是以建筑工程、水利工程、道路建设等形式实施的，多数项目都可通过审计工程决算的办法，核实专项资金的使用情况。审计必须牢牢抓住项目和资金、工程决算和财务决运行和资金运用的轨迹来进行监督，全面客观地反映项目的建设情况。审计除了对资金拨付环节进行审计外，还应加强对项目建设情况的审计。一方面审计有关项目建设支出账，检查支出的真实性、合理性、合法性；另一方面深入项目建设现场，对项目质量、项目数量等进行实地核对，对照项目计划书中建设内容审核其完成情况，看其是否符合计划要求，有无旧工程新决算、小工程大决算等套取国家专项资金等违法违规问题。因此将农业专项资金审计与基本建设项目审计结合起来，是深化专项资金审计的需要。
三、提出切实可行的审计建议是提升农业专项资金审计成果的途径
农业专项资金审计的目的是促进提高资金的使用效益，强化资金管理，落实国家的农业政策，切实维护广大农民的切身利益。因此在深入查处问题的基础上提出有针对性的审计建议是达到审计目的的关键，也是提升专项资金审计成果的重要途径。近年来，在统一组织的农业专项资金审计中，均要求在全面掌握情况、认真查处问题的基础上，分析问题产生的原因，深入进行研究，提出加强管理、完善政策的意见和建议，亦取得了较好效果。
如何提出切实可行的审计建议，提升农业专项资金审计成果呢？应重点应突出以下两方面：一是突出原因分析。面对审计发展的新阶段，农业专项资金审计必须跳出就事论事，重审计处理处罚，轻揭露宏观管理问题的思维定势。对重大问题要深刻揭露，并在大量占有审计资料中分析存在的问题，并针对这些问题，自下而上综合分析制约和影响农村发展、农民增收方面的政策、制度缺陷，确实把存在问题的原因从宏观、微观方面分析透彻，从加强宏观管理，完善政策、法规，促进改革，提高效率的角度，提出针对性强、切实可行的意见和建议，这样才能引起各级领导重视，发挥审计监督的建设性作用。二是突出信息挖掘。充分利用好既有的审计资料，对每个分散的专项资金审计项目材料必须进行收集、整理、提炼，从中归纳带有倾向性、普遍性、苗头性的问题，及时上报有一定深度的综合性信息和专题报告，提出高层次的意见和建议。
四、开展效益审计是农业专项资金审计的方向
效益审计是现代审计的主流，也是最高的审计目标。按照审计署公布的五年规划要求，正式将效益审计作为一个独立的审计类型提出。它的重点在于揭露财政资金使用过程中因管理混乱、决策失误或由于法律法规制度不完善而造成的重大损失浪费。这与国外的绩效审计在实质上是有区别的。它是在财务收支不真实、不规范的现象还存在的基础之上来开展的，因此是以揭露重大的损失问题为主，它不仅包括经济效益，还包括社会效益和环境效益。农业专项资金效益审计，即对农业专项资金投入取得的经济效益、社会效益和环境效益进行审计，简单地说，就是看资金使用是否达到了预期目标，发挥了应有或最大效益。从现行审计情况看，农业专项资金效益审计目前还处在探索和初始阶段，但开展效益审计是农业专项资金审计的方向。一方面，从审计发展趋势看，随着法规、制度逐步完善，在财务收支方面违规违纪问题已不是重点、突出问题的情况下，专项资金审计必将从偏重查错纠弊向效益审计过渡；另一方面，近几年来，我国农业专项资金的投入虽然逐年有所增加，但资金供需矛盾仍然很突出，所以亟待提高资金的使用效益。
如何开展农业专项资金效益审计？本文认为，应从以下两方面入手：一是科学地确定项目效益评价指标体系；二是科学地界定项目效益的高低。从目前现状看，由于审计人员自身知识结构还不能达到效益审计的要求，有时仅靠审计人员自身的知识水平无法确定某些项目效益评价指标，也无法评价某个项目效益的高低。在这种情况下，除了加强审计人员的业务培训，提高自身素质外，也可聘请有关专业人员加入，对某些项目做出评估，这样可以从多种角度对项目实施及运行情况做出实事求是、客观公正的结论，使专项资金效益审计达到预期的目标。（刘卫华）
参考文献
[1]王金明．“三农”资金审计问题研究[J]．山西农业大学学报，2007，6（3）：241-243．
[2]俞晓红．深化农业资金审计的思考[J]．安徽电子信息职业技术学院学报，2008，4（7）：85-86．
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