浅析基层政府投资项目审计廉政风险与防控对策
王在桥(湖北省武汉市洪山区审计局)
【发布时间:2013年05月08日】
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     近年来,随着国家经济的快速发展和政府投资的持续增长,审计机关投资审计任务越来越繁重,地方政府对审计的要求越来越多,社会各界对审计的期盼越来越高,政府投资审计工作面临的审计廉政风险也越来越大。政府投资审计廉政风险是指审计机关或者是审计人员,在从事政府投资审计活动中,由于自身素质、经济利益、社会关系、相关压力等原因,违反法律、法规规定和违反审计纪律,造成审计结果与客观事实不符可能产生的结果,导致产生审计廉政风险。审计廉政风险一旦形成,就会产生十分严重的后果,造成恶劣的社会负面影响和直接经济损失。因此,可以说政府投资审计廉政风险位于各种风险首位。
    
    一、政府投资项目审计廉政风险的危害

    从审计机关成立起,各级审计机关就开始尝试政府投资项目的竣工决算审计,经过三十年的审计探索,政府投资项目审计已成为各级审计机关每年固定常规审计项目之一,列入年度审计项目计划。政府投资审计,是国家审计的一个重要的组成部分。当前,各级审计机关在政府投资项目审计中主要采取三种模式:一是审计机关牵头,由国家审计人员担任审计组长,聘请社会中介机构参与审计组审计;二是在审计机关内成立政府投资项目审计中心,招聘专业人员进行审计;三是以上两种模式的结合,审计机关人员只负责完成资金管理等其他审计任务,把有关工程造价部分审计任务交给中介机构完成。无论是国家机关的审计人员或者是社会中介机构的审计人员,在政府投资审计过程中必然会面临如何处理好各方面的社会关系、各种的经济利益的问题,如果审计人员稍不注意管控自己或意志薄弱,抵挡不住各种诱惑,势必会造成审计廉政风险。这种风险在政府投资项目审计中一旦变为现实,将会极大地损害国家经济利益,引发被审计单位、利益相关方及社会公众的不满,严重损害审计机关的廉政形象,还会引起行政复议或行政诉讼案件,造成行政赔偿。如何辨证地看待政府投资审计中的廉政风险,找准形成审计廉政风险的关键节点、化解廉政风险的对策,从而最大限度地规避审计廉政风险,已越来越受到各级审计机关和审计人员的重视。
    
    二、政府投资项目审计廉政风险关键节点

    在审计工作中,审计风险无处不在,而廉政风险危害性最大。政府投资项目审计廉政风险的关键节点主要表现在两个方面,一方面是政府投资项目本身潜在的廉政风险,近年来反腐败斗争的实践证明,工程建设领域是腐败问题的易发多发领域,而政府投资项目工程又是工程建设领域发生腐败问题的“重灾区”,政府投资项目本身潜在的廉政风险环节,给审计工作带来了很大的难度,并有可能产生审计廉政风险,给不法分子可乘之机,造成经济损失。另一方面由于审计机关组织政府投资项目审计过程中其他因素诱发的廉政风险。政府投资项目审计廉政风险,是指审计机关在组织审计人员对政府投资项目过程中,因审计人员自身素质、经济利益、职业操守、社会关系等因素,没能有效应对投资审计环境考验,导致产生违反党风廉政建设规定,对政府投资项目作出了不正确的审计结论,导致审计质量达不到预期目标,破坏国家审计机关廉洁公正形象。主要表现在以下几个关键节点;
    一是审计人员职业道德因素产生的廉政风险。主要表现为审计人员职业道德素养缺失、品质恶劣,就会经不住诱惑,违背审计审计职业道德,滥用自由栽量权,随意处置,私自放水。利用被审计单位职权为自己或亲朋好友办事,搞人情审计、关系审计,为关系人谋利。
    
    二是审计人员违反审计纪律和廉洁自律规定产生的廉政风险。主要表现为审计人员法纪观念淡薄,自我要求不严,接受被审计单位的馈赠的礼品、礼金、购物卡等“小恩小惠”;参加被审计单位安排的宴请、旅游等活动;在被审计单位报销个人开支等费用,委托被审计单位指定的社会审计中介,推荐社会中介机构,向社会中介机构介绍审计业务,从中收受好处。
    
    三是中介机构参与审计产生的廉政风险。目前,基层审计机关人少事多的矛盾十分突出,投资审计力量十分弱,缺乏投资审计的专业人才,而政府投资项目越来越多,投资规模越来越大,审计任务越来越重,仅依靠审计机关的力量是不够的,只有委托社会中介机构参与审计。由于审计机关聘请社会中介机构参与审计行为不规范,受托方的审计廉政风险必将转嫁给审计机关。如:选择社会中介机构没有进行招投标,或招投标不规范,存在暗箱操作;社会中介机构人员素质不高,管理难度大,可能存在违反审计“八不准”的有关规定,产生廉政风险;社会中介机构对工程变更单进行审核时,对建设单位、施工单位、监理单位已签证的,一般均予认可,对其合理性、合法性未作进一步分析,对工程管理上的问题未作深层次的审查。由于中介机构对审计中存在的疑点不延伸审计,导致产生廉政风险。社会中介机构受国家审计机关的委托参与政府投资项目审计,代表的是国家审计机关,最终的审计报告也由审计机关出具,对外承担审计责任和审计风险的主体仍是国家审计机关。如果对参审机构的社会中介机构和人员监督管理不力,由此产生的廉政风险终将转嫁给审计机关形成廉政风险。
    
    四是自身经费不足产生的廉政风险。政府投资审计工作经费,如果财政预算不能保障,审计机关为解决自身审计工作经费不足,就会直接向被审计单位收取审计费;审计机关在聘请社会中介机构进行政府投资项目审计时,由于经费没有保障,就会要求被审计单位按工程造价审减额的一定比例付给中介机构作用聘用费用,如此,就不能从经济上切断审计单位与被审计单位的联系系,审计独立性将会大打折扣,就有可能产生廉政风险。
    
    五是管理环节薄弱诱发廉政风险。主要表现在:审计机关在制定年度审计项目计划时,对审计项目任务、投资审计力量、本级党委政府可能临时交办的任务等情况缺乏统筹考虑和预测,使得投资审计项目安排过多,任务过繁重,使审计人员疲于应付,审计质量难以保证,从而给审计实施留下难以控制的廉政风险;审计人员配备不合理带来廉政风险,有的基层审计机关多年来投资审计岗位没有交流轮岗,特别是投资审计科长长期保持固定,很容易与被审计单位产生关联关系,从而产生的廉政风险。如果在投资项目上,不事先进行了解,有针对地分配审计工作任务,实行审计回避制度、定期轮换制度,审计人员的独立性就会受到影响,容易导致审计人员滥用自由裁量权,搞“人情审计”、“关系审计”,私下消化问题,甚至陷入腐败堕落,破坏审计的真实性、客观性和公正性,影响审计工作形象,导致产生廉政风险;审计组内部管理不够严格、教育管理不位、审计组进点公示制度不落实、留下接受监督盲点,审计人员忙于工作、赶审计进度,审计组廉政责任制落实不到位,疏于对审计人员和监督、教育和日常管理,对苗头性问题不能及时发现、及时提醒,存在监管漏洞,带来廉政风险。
    
    六是当前社会环境带来的廉政风险。当前,投资建设领域成为腐败行为的高发区,相应地造成投资审计工作廉政风险防控的难点。建设、施工、监理等各方面“经济人”为追求自身利益的最大化,有时会结成利益共同体,共同应对审计机关的监督,绞尽脑汁、不择手段地对审计工作进行干扰。如通过各种渠道向审计人员拉关系、打招呼,通过金钱、物资和美色诱惑,拉拢和腐蚀审计人员,有的甚至对审计人员进行威胁、施压,这种复杂的投资建设环境对审计机关和审计人员廉洁从审提出了严峻考验。审计工作人员在政府投资审计过程中,有时会受到有关单位或个人的不恰当干预。如果审计人员原则性不强,屈服于他人的干预或压力,审计结论就会不公正,使国家利益受到损害,产生审计廉政风险。
    
    七是审计质量控制不严产生的廉政风险。审计质量是审计的“生命线”,廉政建设是审计的“高压线”,二者是相辅相成的。如果审计人员受到来自方方面面的影响,审计结论就会不公正,审计项目质量必定存在问题。如果审计项目质量把关不严,就会给个别“害群之马”提供一定的空间,就不能及时发现、制止他们的违规行为,产生廉政风险。
    
    三、政府投资项目审计廉政风险的防控对策

    政府投资项目审计中存在的廉政风险原因错综复杂,因此,防控政府投资项目审计廉政风险,必须统筹兼顾,系统谋划,防控并举,综合防治。 
    (一)加强廉政纪律教育。教育是防控廉政风险的基础。对审计人员的廉政教育既要坚持审计机关整体教育,又要结合政府投资审计项目的特点有针对性地开展教育,一是要加强党性党风党纪教育,筑牢拒腐防变的思想道德防线,把《党章》、中央八条禁令、《审计署“八不准”纪律》等规章纳入经常性教育内容,使审计人员明白什么可以做,什么不能做,自觉以法律为依据,以党纪政纪和行业作风为准绳,规范自己的行为,时刻绷紧廉政这根弦,增强廉政风险意识。加强职业道德教育,始终保持审计职业道德底线,提高自身思想道德素质和防腐拒变能力。二是开展具有投资审计特点的廉政教育。进点前,进行廉洁从审告诫,组织审计组人员重温廉洁从审有关规定;审计中,加强经常用性思想廉政教育,温馨提醒审计组人员要牢记廉洁从审计是审计工作的生命线。三是将参加政府投资项目审计的社会中介人员纳入审计组廉政教育范畴,从政府投资审计面临的形势、廉洁自律的必要性、审计廉政“八不准”等方面,开展廉政风险意识教育,并用典型案例进行现身说法,要求受聘人员增强廉洁自律意识,保持应有的职业谨慎,确保不发生有损审计机关廉政形象的问题。
    
    (二)规范委托社会中介机构参与审计行为。防控社会中介机构带来的廉政风险,关键在于规范委托社会中介机构参与审计行为,采取教育、制度、监督并重的综合措施加强监督管理。要坚持公开、公平、公正的原则,建立健全“聘请、管理、使用、监督制约机制,一是采取招投标方式建立备选库。二是项目委托从备选库中抽取,择优选择资质高、人员素质好、质量措施有保证的中介机构参与政府投资项目审计工作。三是把聘请社会中介机构参与政府投资项目审计所需经费纳入年度项目经费预算,切断与被审计单位经济利益纽带。四是要与所委托的社会中介机构签订协议,明确审计目标、内容、职责范围,约定审计纪律、廉洁要求、法律责任、审计费用及支付方式等事项。五是加强对所聘用社会中介机构参与政府投资审计项目审计人员的监管,实行廉政责任制,防止监管盲区,并实行廉政建设一票否决制,发现违反廉政建设的问题,取消中介机构参审资格。
    
    (三)强化内部监督。防控政府投资审计廉政风险必须强化内部监督管理。要认真执行审计纪律公示、签订审计廉政责任状、廉政回访等监督制度,严格落实审计业务会议、审计质量复核、审计理、审计执法责任才审计执法过错责任追究等制度。同时积极完善相关监管制度规定。一是审计回避制度,审计机关在组织审计组时要严格实行回避制度;受委托的社会中介机构凡是与被审计单位、建设方、施工方等存在关联关系时要主动申请回避。二是实行廉政承诺制,审计组长向分管领导作出廉政承诺,签订审计廉政责任状;参与审计的社会中介机构向审计机关作出书面廉政承诺。规定审计组组长是廉洁自律第一责任人,用制度约束审计组长及成员,规范审计组的审计行为,界定审计组各自的责任,从而避免审计组出现不廉洁的行为导致廉政风险。三是实行集体办公制度,参与政府投资审计的社会中介机构及审计人员要与审计机关人员集中在指定的地点集体办公,禁止审计人员单独接触被审计单位、建设方、施工方等相关人员,实施现场审计时、跟踪审计时,经审计组长批准,并由2人以上参加。四是加强廉政问责,对违反审计纪律和廉政规定的,除按有关规定处理外,还要追究相关领导的责任。
    
    (四)切实完善保障措施。审计保障特别是经费保障是防控审计廉政风险的关键所在。政府投资项目审计经费保障,必须坚持“谁聘用、谁付费”的原则,要全部由政府买单,从经济上切断审计机关与被审计单位、社会中介机构和利益关系,把廉政风险降到最低。同时要积极探索现行体制下解决政府投资项目审计经济保障的路子。一是力争政府投资项目审计经费列入财政预算保障渠道,一种方式是在编制年度预算时,安排一定数额的专项经费,通过财政预算渠道予以解决,另一种方式是在政府投资项目审计结束后根据审计开支情况包括聘用社会中介机构费用,向政府提交专题报告申请专项经费。二是建立政府投资项目审计经费在政府投资项目经费中解决渠道,在投资项目立项阶段,将审计经费一并列入工程项目总预算报相关部门审批,审计结束后,由审计机关提出审计费用开支决算报告,由建设方或被审计单位从工程预算经费中拨付审计机关,再由审计机关根据委托协议支付社会中介机构。如此,审减额不再作为计算审计经费标准的基数,从而杜绝审减额与审计经费直接挂钩,社会中介机构片面追求审减额,加大廉政风险。三是在审计外勤经费上给予保证,切断审计人员与被审计单位、施工单位的非正常联系。对审计人员外出用车、工作误餐等经费支出,全部由审计机关给予保证,避免审计人员与相关单位的维持非正常关系,影响审计人员的廉政建设,损害审计机关的廉政形象。
    
    (五)深化审计管理。加强审计管理,能够有效提高审计效率,充分发挥审计人员的潜能,解决审计力量不足,从促进廉政风险的防范。一是确实解决基层审计机关投资审计专业人才力量不足与投资审计项目任务繁重的矛盾,可以探索利用社会审计力量的路子。比如;实行合同制解决投资审计业务骨干、新技术领域专业人员;试行政府雇员制,引进投资审计专家类人才。二是科学制定审计计划,合理安排审计力量,从源头上防止敷衍应付,确保审计质量,降低廉政风险。三是量力而行地安排政府投资项目审计,通盘考虑自身潜在力量,尽可能保证以自身力量完成审计任务,防止一方面力量不足,另一方面又热衷于搞投资项目审计,追求审减额的怪现象。四是慎重利用社会中介机构参与政府投资项目审计,要严格实行聘请社会中介机构参与政府投资项目审计报批制,充分考虑经费支付能力,做到“量入而出”,保证聘请经费来源合法正当,支出规范合理。五是优化配备审计组人员,根据综合素质合理配备、优化组合安排审计组人员,应实行回避制、轮岗门交流制,要坚决执行项目跟踪审计与决算审计人员交叉,预算审计与核算人员互换,防止人情审计、关系审计。
    
    (六)加强项目质量防控。提高审计项目质量是防控政府投资项目审计廉政风险的重要保证。一是要实行三级质量控制。对审计记录、审计证据、审计底稿、审计报告等审计程序进行三级复核。委托社会中介机构审计的项目,受托机构实行内部复核,审计机关实行三级质量控制:审计组长对质量控制进行监督,对审计结果质量复核;专职复核人员对工程造价审定资料全面复核;审计理人员对审计程序及其他内容进行复核。二是要压缩自由裁量空间。对处理决定反复审核检查,提高审计质量,减少审计差错,做到审计结果真实准确、审计证据充分有力,确保政府投资项目审计质量不出现事实不清、定性不准等质量问题,防范审计廉政风险。三是实行审计项目终审制度,审计组在项目审计完成后出具审计报告前,把相关业务资料送审计机关法规部门进行终审复核,实行审计质量总把关,确保审计质量,最大限度地降低因审计项目质量而带来的廉政风险。(王在桥)
    
  
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