城镇化进程中社会保障审计面临的几个新情况及对策建议
屈耕云（审计署昆明办）
党的十八大报告中提出，要坚持走中国特色城镇化道路，目前我国城镇化率刚刚超过50％，按户籍人口计算仅为35％左右，不仅明显低于发达国家近80％的水平，也低于许多同等发展阶段国家的水平。近十年来，中国城镇化进程明显加快，城镇化率每年大约提高1个百分点，据此速度预计，在未来二、三十年里每年至少将有1000多万人口转移到城市。李克强总理在论述城镇化时始终强调将城镇化与其他配套改革联系起来，发挥城镇化综合效应。从新型城镇化的政策指向来看，已经不是单纯地依靠土地城镇化的方式进行，而是以民生改善为根本，推进户籍制度、医疗、生育及社保等各方面配套政策来完善城镇化的质量，在此背景下，社会保障资金及保证性安居工程的审计也将面临一些新情况。
一是社会保障制度的衔接问题。过去十年，我国社会保障制度建设取得了突破性进展，农民、城市居民被纳入基本养老和医疗保障体系，基本养老、基本医疗和最低生活保障制度实现了制度全覆盖，覆盖城乡的社会保障体系初步构成，但不同险种之间待遇差异较大，制度之间衔接也不够紧密，随着城镇化的不断推进，原来城乡间的消费水平差异将逐渐缩小，不同险种待遇上的差异就会影响参保人员的积极性，不利于政策的实施效果，如现行的农村养老保险与职工养老保险的待遇支付水平相差巨大，“城镇化”后，部分原来参加农村养老保险的人员继续参保的积极性会下降，如果农村养老保险和职工养老保险的制度衔接不能到位，将影响养老保险政策的实施效果，或者造成重复参保。此外，随着城镇化的推进，就业机会随之增加，不同地区之间的参保人员流动性增强，如何有效的方便参保人转移接续、如何防止选择性参保和重复参保，是摆在社保经办机构面前的一大难题，同时也是社保审计将面对的一个新情况。
二是医疗保险的规模将急剧扩张。目前医保参保结构中，新农合人群8.32亿、城镇职工2.52亿、城镇居民2.21亿，新农合人数较城镇人群多一倍。未来城镇化进程中，配套的工业和服务业发展将提供更多的就业机会，新农合中收入稳定的群体将纳入城镇职工医保，目前新农合的医保支出仅为城镇职工医保支出的七分之一，提升空间巨大。一方面新农合未来融入城镇职工和城镇居民医保体系，人数总量增加；另一方面新农合报销比例提升，个体消费比例提升，据专家估计，到2020年城镇化建设预计可带来4.5万亿医保支出超额增量。在人均医药支出方面，与国家城镇化率和经济发达程度正相关性十分明显，葡萄牙、意大利等国家人均医药支出为3000美元左右；英国、法国、加拿大等国家人均医药支出为4500美元；美国人均医药支出高达8500美元，而中国目前人均医药支出仅为400多美元，伴随城镇化建设和民生质量提高，人均医药消费水平具有数倍甚至十倍增长空间。医疗保险的业务数量和基金规模将急剧扩张，医保管理和经办机构能否确保业务的真实完整、能否确保医保系统的安全、能否确保医保基金的保值增值，是在医保审计中应着重关注的问题。
三是不断扩大的保障房问题。随着我国城镇化的推进，进入城市务工的农民工数量不断增长，目前全国农民工总量已经超过24223万人，在城市就业与生活，但居住存在很大问题，一方面受城市户籍管理制度的影响。当前大部分城市是以户籍为基础进行城市居民社会保障管理，大部分城市农民工不在社会保障覆盖范围之内，因此，没有机会享受政府提供的保障性质的住房（或住房补贴）。另一方面受农民工自身经济实力的影响。大部分没有住处的农民工买不起商品房，甚至租不起公寓房，只好租住廉价的平房、地下室等。住房是农民工生存的基础条件，解决农民工住房问题，使农民工有相对稳定的、适于生活的住所，农民工才能稳定下来安心工作，农民工只有居住在城市社区中，才能从心理上真正融入城市社会，逐步向市民转化。因此，解决农民工住房是推进城镇化健康发展的必由之路。据国务院发展研究中心课题组2010年抽样调查显示，对于那些想在务工地定居并成为市民的农民工，超过56%的人期望能购买经济适用房、两限房或者能申请廉租房、公共租赁房，为了配合城镇化进程，政府将进一步加大保障性安居工程投入，各类保障性安居工程政策能否真正惠及应保障对象实现政策初衷，各类保障性安居工程大量投入使用后的管理问题应是社保审计将面临的重点和难点。
面对城镇化过程中社会保障审计即将面对的上述问题，今后的社会保障审计工作要创新思路，突出重点，积极发挥“免疫系统”功能，促进城镇化过程中社会保障制度的完善。
一是要为制度政策献言建策。社保审计要对社会保障政策执行情况和效果进行客观、公正、科学的评价，认真分析影响原因，提出恰当的建议和意见。尤其是要促进现有不同人群、不同险种社会保障政策整合，建立起一套分层次、梯度设计合理的全国统一的社保政策，促进相关部门做好各项社会保障制度之间的衔接，提高政策设计的系统性和协调性，为全面推进城镇化提供制度保障。
二是要为资金安全保驾护航。维护资金安全是审计不变的主题，在城镇化过程中的社保审计，要关注社保资金尤其是医保资金和养老保险资金的安全完整，同时要揭示使用中的挤占挪用、贪污浪费等违法违规问题，还要为资金管理效益低下、保值增值困难等问题出谋划策。确保社保资金的安全高效，尤其面对城镇化过程中医保资金即将面临的急剧扩张，要特别关注医保管理和经办机构能否确保业务的真实完整、能否确保医保信息系统的安全。
三是要为消除隐患提前免疫。随着城镇化的推进，广大农民将进入城市生活，他们能否享受到现有社会保障制度对城镇人口的保障直接关乎社会公平正义的体现，失去土地进入城市后消费水平和现在城市人口趋同，但工作技能和学识水平将制约他们的收入水平，如何避免他们沦为城镇中的贫困阶层值得深思，俗话说安居才能乐业，随着大量农民工进城，他们能否有尊严的在城镇生活在很大程度上取决于他们能否住得上合适的住房，受制于他们的收入水平和创收能力，在很大程度上又取决于保障性安居工程政策能否有效的覆盖到他们，另外一方面，各类保障性安居工程大量投入使用后将形成大量的保障性住房集中区域，社保审计需要深入了解后续管理可能存在的问题，收集合理有效解决问题的方法和思路，提前消除隐患。（屈耕云）
主要参考文献：
1. 余效明.发挥社保审计建设性作用 促进城乡社会保障体系建设. 中国审计，2012（12）
2. 冯尚春、丁晓春.中国特色城镇化道路与城乡社会保障制度的链接. 理论探讨，2009（2）
3. 廖英敏等. 解决农民工住房是推进城镇化健康发展的必由之路. 国务院发展研究中心调查研究报告，2011（4）
4. 海莉花.城镇化过程中农民工社会保障问题研究.陕西农业科学，2011（5）
5. 国家统计局.中国统计年鉴2010.中国统计出版社，2011
一是社会保障制度的衔接问题。过去十年，我国社会保障制度建设取得了突破性进展，农民、城市居民被纳入基本养老和医疗保障体系，基本养老、基本医疗和最低生活保障制度实现了制度全覆盖，覆盖城乡的社会保障体系初步构成，但不同险种之间待遇差异较大，制度之间衔接也不够紧密，随着城镇化的不断推进，原来城乡间的消费水平差异将逐渐缩小，不同险种待遇上的差异就会影响参保人员的积极性，不利于政策的实施效果，如现行的农村养老保险与职工养老保险的待遇支付水平相差巨大，“城镇化”后，部分原来参加农村养老保险的人员继续参保的积极性会下降，如果农村养老保险和职工养老保险的制度衔接不能到位，将影响养老保险政策的实施效果，或者造成重复参保。此外，随着城镇化的推进，就业机会随之增加，不同地区之间的参保人员流动性增强，如何有效的方便参保人转移接续、如何防止选择性参保和重复参保，是摆在社保经办机构面前的一大难题，同时也是社保审计将面对的一个新情况。
二是医疗保险的规模将急剧扩张。目前医保参保结构中，新农合人群8.32亿、城镇职工2.52亿、城镇居民2.21亿，新农合人数较城镇人群多一倍。未来城镇化进程中，配套的工业和服务业发展将提供更多的就业机会，新农合中收入稳定的群体将纳入城镇职工医保，目前新农合的医保支出仅为城镇职工医保支出的七分之一，提升空间巨大。一方面新农合未来融入城镇职工和城镇居民医保体系，人数总量增加；另一方面新农合报销比例提升，个体消费比例提升，据专家估计，到2020年城镇化建设预计可带来4.5万亿医保支出超额增量。在人均医药支出方面，与国家城镇化率和经济发达程度正相关性十分明显，葡萄牙、意大利等国家人均医药支出为3000美元左右；英国、法国、加拿大等国家人均医药支出为4500美元；美国人均医药支出高达8500美元，而中国目前人均医药支出仅为400多美元，伴随城镇化建设和民生质量提高，人均医药消费水平具有数倍甚至十倍增长空间。医疗保险的业务数量和基金规模将急剧扩张，医保管理和经办机构能否确保业务的真实完整、能否确保医保系统的安全、能否确保医保基金的保值增值，是在医保审计中应着重关注的问题。
三是不断扩大的保障房问题。随着我国城镇化的推进，进入城市务工的农民工数量不断增长，目前全国农民工总量已经超过24223万人，在城市就业与生活，但居住存在很大问题，一方面受城市户籍管理制度的影响。当前大部分城市是以户籍为基础进行城市居民社会保障管理，大部分城市农民工不在社会保障覆盖范围之内，因此，没有机会享受政府提供的保障性质的住房（或住房补贴）。另一方面受农民工自身经济实力的影响。大部分没有住处的农民工买不起商品房，甚至租不起公寓房，只好租住廉价的平房、地下室等。住房是农民工生存的基础条件，解决农民工住房问题，使农民工有相对稳定的、适于生活的住所，农民工才能稳定下来安心工作，农民工只有居住在城市社区中，才能从心理上真正融入城市社会，逐步向市民转化。因此，解决农民工住房是推进城镇化健康发展的必由之路。据国务院发展研究中心课题组2010年抽样调查显示，对于那些想在务工地定居并成为市民的农民工，超过56%的人期望能购买经济适用房、两限房或者能申请廉租房、公共租赁房，为了配合城镇化进程，政府将进一步加大保障性安居工程投入，各类保障性安居工程政策能否真正惠及应保障对象实现政策初衷，各类保障性安居工程大量投入使用后的管理问题应是社保审计将面临的重点和难点。
面对城镇化过程中社会保障审计即将面对的上述问题，今后的社会保障审计工作要创新思路，突出重点，积极发挥“免疫系统”功能，促进城镇化过程中社会保障制度的完善。
一是要为制度政策献言建策。社保审计要对社会保障政策执行情况和效果进行客观、公正、科学的评价，认真分析影响原因，提出恰当的建议和意见。尤其是要促进现有不同人群、不同险种社会保障政策整合，建立起一套分层次、梯度设计合理的全国统一的社保政策，促进相关部门做好各项社会保障制度之间的衔接，提高政策设计的系统性和协调性，为全面推进城镇化提供制度保障。
二是要为资金安全保驾护航。维护资金安全是审计不变的主题，在城镇化过程中的社保审计，要关注社保资金尤其是医保资金和养老保险资金的安全完整，同时要揭示使用中的挤占挪用、贪污浪费等违法违规问题，还要为资金管理效益低下、保值增值困难等问题出谋划策。确保社保资金的安全高效，尤其面对城镇化过程中医保资金即将面临的急剧扩张，要特别关注医保管理和经办机构能否确保业务的真实完整、能否确保医保信息系统的安全。
三是要为消除隐患提前免疫。随着城镇化的推进，广大农民将进入城市生活，他们能否享受到现有社会保障制度对城镇人口的保障直接关乎社会公平正义的体现，失去土地进入城市后消费水平和现在城市人口趋同，但工作技能和学识水平将制约他们的收入水平，如何避免他们沦为城镇中的贫困阶层值得深思，俗话说安居才能乐业，随着大量农民工进城，他们能否有尊严的在城镇生活在很大程度上取决于他们能否住得上合适的住房，受制于他们的收入水平和创收能力，在很大程度上又取决于保障性安居工程政策能否有效的覆盖到他们，另外一方面，各类保障性安居工程大量投入使用后将形成大量的保障性住房集中区域，社保审计需要深入了解后续管理可能存在的问题，收集合理有效解决问题的方法和思路，提前消除隐患。（屈耕云）
主要参考文献：
1. 余效明.发挥社保审计建设性作用 促进城乡社会保障体系建设. 中国审计，2012（12）
2. 冯尚春、丁晓春.中国特色城镇化道路与城乡社会保障制度的链接. 理论探讨，2009（2）
3. 廖英敏等. 解决农民工住房是推进城镇化健康发展的必由之路. 国务院发展研究中心调查研究报告，2011（4）
4. 海莉花.城镇化过程中农民工社会保障问题研究.陕西农业科学，2011（5）
5. 国家统计局.中国统计年鉴2010.中国统计出版社，2011
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