生态文明视角下的经济责任审计初探
史爱珍(审计署太原办)
【发布时间:2013年04月12日】
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    摘要:党的十八大确立了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总布局。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态环境退化的严峻形势,我国政府将着力以生态文明建设牵引发展方式变革,以发展方式变革推动生态文明建设,从源头上扭转生态环境恶化趋势,实现中华民族永续发展。生态文明建设的主力军包括党政主要领导干部和企业领导人员,而加强对其经济责任审计,有利于促进领导干部贯彻科学发展观的要求,促进本地区、本部门、本单位加快转变经济增长方式,更好地服务生态文明建设。本文在学习研究十八大报告的基础上,结合经济责任审计的特点,对生态文明视角下如何加强经济责任审计进行探讨,提出经济责任审计的重点和审计方式方法的创新,以期对进一步完善我国经济责任审计有所裨益。    
    关键词:生态文明 经济责任 审计  
    
    党的十八大把生态文明建设提升到五位一体总体布局的战略高度,提出要大力推进生态文明建设,建设美丽中国。国家审计作为国家治理的重要组成部分,必须坚决贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策,加大对环境保护和资源能源利用情况的审计力度,服务生态文明建设。作为具有中国特色的经济责任审计,应重新思考在生态文明建设视角下的审计定位。

    一、将生态文明纳入经济责任审计是经济社会发展的必然要求

    生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和,是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和全各方面的系统工程,反映了一个社会的文明进步状态。建设生态文明,实质上就是要建设以资源环境承载力为基础,以自然规律为准则,以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。生态文明建设这一战略思想和战略任务,是我们党提炼和概括的最新理论成果,进一步丰富和完善了中国特色社会主义事业总体布局,是我们党深刻把握世界发展的绿色、循环、低碳新趋向,对可持续发展的拓展和创新。

    生态文明建设需要全社会的共同关注和参与,党政领导干部和企业领导人员更是生态文明的主要建设者和担当者。全国已有15个省开展生态省建设,13个省制订实施了生态省建设规划纲要,1000多个县开展生态县建设。环境保护模范城市、环境友好企业、绿色社区等创建活动已全面铺开。

    经济责任审计作为国家审计的重要组成部分,是顺应我国改革开放、政治体制改革的需要而产生、发展的,其本身就具有鲜明的时代特点,是时代的产物,具备与时俱进、兼容并蓄的特性。伴随着党和国家方针政策的调整,经济责任审计内容、重点和审计方式方法都将进行不同程度的演进和发展。当今,将生态文明建设纳入经济责任审计视野,以生态文明意识引领经济责任审计工作,是经济责任审计工作的必然要求。

    首先,从审计目标看,经济责任审计以促进领导干部推动本地区、本部门、本单位科学发展为目标。经济责任审计关注领导干部贯彻落实科学发展观,推动经济社会科学发展情况;关注领导干部贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况。生态文明建设是贯彻落实科学发展观的内在要求,是推动科学发展的重大任务,是国家重大的战略决策部署。关注生态文明建设,是经济责任审计的根本目标所在。

    其次,从审计重点看,经济责任审计以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点。领导干部履行经济责任的核心在于以科学发展观为指导,认真贯彻执行有关经济法律法规、党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署,推动本地区、本部门、本单位经济社会和事业科学发展。也就是说,领导干部工作和关注的重点,即是审计的重点内容。目前,生态文明建设已得到全社会的认可和关注,成为各级领导干部工作的重点内容之一。关注生态文明建设,也就是关注经济责任审计的重点之所在。

    第三,从经济责任看,领导干部在任职期间因其所任职务,依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。经济责任审计就是审查领导干部的经济责任履行情况。生态环境保护治理的第一责任人,一般均为党政主要领导干部和企业领导人员,关注生态文明建设,也就是经济责任审计的内在要求。

    二、生态文明视角下经济责任审计的重点内容

    生态文明建设为实现人和自然和谐、均衡发展指明了路径。生态文明建设,必须坚持节约资源和保护环境的基本国策。生态文明视角下的经济责任审计,就是要将生态文明建设的主要内容作为审计关注的重点内容。

    (一)审计地区或企业经济发展中的环境保护情况。    我国经济发展中长期存在发展不足和保护不够的问题。忽视资源环境保护,经济建设难以搞上去,即使一时搞上去了最终也要付出沉重代价。环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施。提高生态文明水平,关键是在环境保护上取得突破性进展。审计中应关注党政主要领导干部或企业领导人员是否妥善处理本地区、本单位环境保护与经济发展的关系,是否存在忽视环境保护片面强调经济发展问题。关注地区或企业单位环境保护法规政策的执行情况;关注环评审批流于形式、环保措施不到位、环境安全存在隐患等破坏生态环境的问题;关注环境质量评价体系、环境保护标准体系、环境污染防治体系的建立情况。

    (二)审计地区或企业经济发展方式转变情况。生态文明建设要求形成节约资源和保护环境的空间结构、产业结构、生产方式、生活方式,推进环境保护与经济发展的协调融合。审计中应关注绿色经济、循环经济和低碳技术发展情况,重点检查是否形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式等内容;关注党政领导干部或企业领导人员在本地区或本单位的管理和经营过程中,是否构建科学合理的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局,是否对本区域国土空间开发格局进行优化配置,是否有效控制开发强度,调整空间结构,促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀;同时应关注本地区、本单位绿色经济、循环经济、低碳技术发展的资金投入及投资效益情况。

    (三)审计地区或企业损害群众健康的突出环境问题。   生态文明建设既要为科学发展固本强基,又要为人民健康增添保障。审计中应重点关注本地区或本单位是否存在向“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目投资情况;重点关注水、大气、土壤、重金属污染等损害人民群众健康的突出问题,确保人民群众的身体健康。重点关注城市污水、垃圾处理、集中供热、供气项目的资金投入及投资效益情况。

    (四)审计地区或企业的政策法规执行情况和体制机制建设情况。国家已出台了一系列法律法规和制度,如严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度等等。目前环保部门正在根据国家相关要求,正在制订生态文明建设目标指标体系、考核办法、奖惩机制,加强环境监管,健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。审计中应重点关注党政主要领导干部和企业领导人员执行国家法律法规情况,重点要关注资源环境保护工作问责等制度建立、考核情况以及资源环境保护目标和任务的分解、落实情况。对有令不行、有禁不止的突出问题应严肃查处,并明确相关领导人员的责任。对审计查出的问题,注重从体制机制层面分析问题产生的原因,提出具有可操作性的审计建议。

    三、生态文明视角下的经济责任审计创新

    区别于常规经济责任审计,生态文明视角下的经济责任审计需要进行审计制度、方法的不断探索和创新。

    (一)搭建生态文明视角下的计算机审计平台。生态文明视角下的经济责任审计,利用计算机审计平台开展工作具有广阔的空间和前景。首先,应搭建起以环保、统计、计划、林业、水利、气象等行业主管部门业务数据为主的审计平台,收集生态文明建设中的相关业务数据。在此基础上,对各主管部门已有的监测、测量技术方法以及其他监督检查手段与方法进行研究分析。其次,应进一步加强生态环境信息系统平台数据与审计机关现场审计系统的综合利用,推动经济责任审计中的生态数据计算机审计工作。最后,可考虑开展与相关业务部门数据实时联网,为开展经济责任的联网审计创造条件,促使静态审计与生态环境的动态数据相结合,提高经济责任审计的效率和效果。

    (二)重构生态文明视角下经济责任审计的新模式。经济责任审计已初步实现财政、金融、投资、企业、民生等专业审计及审计成果的综合利用。生态文明视角下的经济责任审计,仍需促使绩效审计、跟踪审计等审计类型的再整合。在实际审计实施过程中,由于生态建设中存在资源的稀缺性和环境污染的潜在性,也决定了在审计方式的选择上,通过常规审计、跟踪审计与绩效审计的更好融合才能完成任务。对决策程序的常规审计,是经济责任审计的起点,通过查阅决策程序环节各项文件、会议记录和纪要等资料,可以全面决策的全过程,把握可能带来的生态环境不利影响,了解是否民主科学决策,并将一些决策程序存在问题的项目确定为重点跟踪项目;对重点生态环境建设工程和环境污染治理工程,更要从立项决策开始实行全过程、全方位跟踪审计,从中发现资源环境利用和保护中存在的突出问题;对重点生态项目的绩效审计,可以准确把握领导干部决策的实际效果,突出环境政策绩效审查,注重评价生态环境政策和行政控制效果和经济性,注重评价资金使用的经济性、效果性和效率性;注重评价项目建成后的社会效益和生态效益等。三种审计方式的叠加,可以从决策、执行、效果三个层面全面了解生态建设的总体情况,发现存在问题及可能带来的后果,并能精准确定领导干部责任,提高审计工作效率,保证审计工作质量。

    (三)打造生态文明视角下的经济责任审计的绿色领军人才。经济责任审计对审计人员的综合素质提高了较高要求。审计人员是经济责任审计工作的执行者,审计人员素质高低直接影响审计质量。生态文明视角下的经济责任审计,需要审计人员具备较高的专业胜任能力。目前,经济责任审计迫切需要打造一支能胜任工作的专业队伍。在具体操作上:一是要适当招收具有资源、环境专业的人员充实审计队伍;二是选送业务骨干到主管部门或基层单位挂职交流、从资源环保部门选调专门人才等方式加强人才培养;三是要积极组织开展资源环境审计业务培训,帮助审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质,逐步打造出一批适应生态文明视角下经济责任审计的专业领军人才。(史爱珍)

    参考资料:
    [1]《建设美丽中国 走向社会主义生态文明新时代》 周生贤2012年12月;.
    [2]《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发[2010]32号)
    [3]审计署《深化经济责任审计工作的指导意见》2011年7月;
    [4]《审计署“十二五”审计工作发展规划》2011年7月;
    [5]《国家审计在生态文明建设上推动完善国家治理的对策思考》何贤江 蔡少华
    [6]《生态文明视角下的资源节约和环境保护》宁波
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