当前强农惠农项目建设存在的问题与对策建议
李蓉 李自勇（湖北省钟祥市审计局）
近年来，党中央、国务院把解决“三农”问题作为全部工作的“重中之重”，先后出台了很多强农惠农政策，特别是在农村基础设施建设、稳定粮食生产、推广良种种植、确保农民增产增收等方面，实施了一大批项目，促进了农村社会的和谐发展。但审计发现，在强农惠农项目的建设与管理上也暴露出一些不容忽视的问题。
一、存在的主要问题
（一）项目申报各自为政，存在多头申报、重复建设。强农惠农资金的使用和管理点多面广，拨付渠道多，参与管理部门多，一般管理和分配强农惠农资金的单位和部门有发改、财政、国土、水务、林业、农业、交通、民政、畜牧、移民等十多个，许多单位、部门一味地为争取上级资金，形成项目申报各自为政、多头申报，甚至重复建设的问题。在少数地方出现这样的现象：财政部门农业综合开发项目将渠道硬化、土地平整、机耕道路及堰塘清淤等刚完工，国土部门的土地平整项目和水务部门的小农水项目又进来对其重复建设。在政府投资审计实践中发现，某个村的小农水建设项目的标示不是模糊就是有涂改的痕迹。经进一步审计发现，财政部门的农业开发办公室对这个行政村农业建设项目刚结束，而水利部门又进行二茬建设，为应付上面检查，将财政部门农业开发的标记涂改成水务部门的小农水建设的标记。
（二）项目调查研究不够，缺乏科学评估和效益评价。有些项目缺乏深入细致地科学调研，向上提供的申报材料、可行性报告多数闭门造车或同类项目直接套用，并未进行科学认证。有些项目设计不够严谨，盲目申报，导致项目实施起来困难重重。如项目占用农田，涉及赔偿农户承包土地费、青苗费等事项，在计划时预算不到位，导致赔偿资金不足。笔者在政府投资审计中遇到这样的现象：一个水厂已经建成，管网均铺设到位，但农民无法饮用上安全水。其主要原因是项目建成后才发现取水源的水氟超标，水质不达标，无法让村民喝到安全水，致使国家投资的项目不能发挥其应有的效益。
（三）项目配套资金不到位，资金使用效益较低。多数强农惠农资金，国家在下达项目计划时，均要求地方财政予以一定比例的配套资金，而且往往规定若地方不配套，就不能立项。地方政府和有关部门，为了得到项目，只有承诺配套，但是无法保障配套资金的落实。如农村安全饮水项目建设中，国家投入资金建设的部分都能按期完成，水厂主体设施建设到位，并将管网铺设到各村，但是进村入户由地方政府配套和农民自筹的部分资金到位率低。由于农民的认识问题，部门农民不愿使用自来水，造成设备闲置，致使国家投资的项目不能发挥其应有的效益。更有甚者，一些业主单位以上级检查要过关为名，仍按规定计提管理费、设计费、监理费、交纳工程税费，这些资金都从项目中消化，造成了对国家资金的挤占挪用。
（四）项目管理不规范，存在截留挤占、损失浪费现象。极少数单位和主管部门领导法律意识淡薄，只考虑自身利益、地方利益和小团体利益，向上争取项目资金时虚假申报、多头申报、重复申报，然后以虚假项目、虚列工程量等形式套取、挪用、挤占国家资金，用于弥补事业经费不足。有些单体资金量小的项目由乡镇或村组进行财务核算，存在记账不及时、票据不规范、账实不相符等问题，“包包账”、白条随处可见。有的强农惠农建设项目地点分散、单体资金量小，监理或监管不到位，建设质量低下。有的项目建成后未及时落实长效管护机制，被人为破坏、内部物资被偷盗，而形成事实上的损失浪费。
（五）项目建设资金分散，未能形成有效合力。同一个地区的项目，因部门分割条块管理，各种强农惠农资金很难有效整合，致使地方政府难以集中财力解决“三农”突出问题，影响强农惠农资金的效益性。当前部分地方的农田水利建设项目有多个“婆婆”在管理，即财政局农业开发办公室、国土资源局土地整理中心、水务局、农业局、移民局、民政局扶贫办，项目建设各自为政、交叉重复，造成不同渠道的重复投资，给资金和项目管理带来困难，造成资金使用浪费，未能形成有效的合力。
（六）项目建管责权不清， 建设、管理“两张皮”。一些项目完工后不及时进行检查验收，不作固定资产登记，产权、责任、利益不明晰，形成国有资产流失等漏洞。一些项目建成后，缺乏管护，没有发挥好应有的效益，“越位”与“缺位”同时存在，突出表现在农村公路、农田水利、农村安全饮水等公益性基础设施建设方面。部分村级公路的路面缺乏应有的管护，许多村民因农业灌溉或其他原因，擅自破路、毁路，造成建成后不久就破乱不堪。部分农村安全饮水项目，水务部门负责建设，在验收交付前的运行管理应由水务部门负责，工程运行管理应验收后交由乡镇。但在实际施工中，由于群众集资不能到位，进村入户管网不能铺设，水厂无法投入运行，整个工程不能验收。造成乡镇不愿接收水厂，水务部门又无力管理这些水厂。有些水厂因无运行管理机构，部分已建设好的水厂成了“摆设”，加上日常管理不到位，存在管道被盗、设施被破坏等问题。
二、应该采取的对策
如何将中央的强农惠农政策落到实处，推动项目顺利实施并取得实效，笔者认为通过整合涉农资金，建立健全相关配套制度，强化惠农资金使用，使强农惠农资金更好地发挥效益。
（一）整合涉农资金，健全运行机制。按照“用途不变，渠道不乱、各尽其力、各计其功”的原则，有计划地对所有涉农项目进行适度整合。成立涉农资金整合管理领导小组，领导小组组长由政府负责人担任，成员由发改、财政、审计、监察、农业、林业、交通、水务、畜牧、移民等部门组成，负责涉农资金的整合和协调工作，制定农业和农村发展建设规划，提出年度支农投资的安排原则和使用方向，搞好各项目之间的衔接工作，解决涉农投资中的难点问题，汇总编制年度政府支农投资指南，实现强农惠农资金使用一盘棋。对农业建设项目的财政支持，要避免资金分散，避免部门之间、乡镇之间、村与村之间各自为政，自行建设，重复投资。在项目审定的基础上，相对集中投入，分年分批实施，提高资金使用效益。
（二）完善分配机制，合理统筹安排强农惠农资金。按照统筹城乡经济社会发展的要求，在不断完善城乡发展规划的同时，科学合理地编制好涉农项目建设规划。每年财政安排涉农资金要以规划为依据，突出重点，统筹协调，减少盲目性，增强科学性，提高实效性，尤其是在农村建设投入上，要加大可行性论证和调研力度，科学地研究和预测人口增长和流动趋势，制订农村建设规划。在农村布局、资金帮扶上，把资金集中在重点区域和沿公路及中心集镇等对周边乡村有辐射、带动作用的农村人口集中地区。
(三)实行全面审计监督，确保强农惠农资金安全、高效。一是强化与纪检、检察、财政等部门的联动。审计机关强化与纪检、检察、财政等部门的配合，发挥各自职能优势，实行新农村建设项目、资金的全面监督，二是强化全过程跟踪审计。审计机关要对资金多，性质重要的涉农建设项目管理、资金使用单位纳入重点监督范围，集中主要力量进行全过程跟踪审计，及时跟进，做到事前参与项目立项论证，事中追踪资金管理使用情况，事后审查项目质量和资金使用效果，全程参与，解决监督滞后的问题。对强农惠农项目的审计，审计机关在项目申报立项阶段要提前介入，参加有关事项的审核把关，对招投标过程要参与监督；在项目实施过程中，审计机关要定期实施监控，及时掌控隐蔽工程及重要环节情况，为项目决算打下坚实的基础。三是积极探索行政村投资审计。针对当前镇、村级财务管理尚不规范的实际，审计部门要对重点投资项目、民生项目审计中向镇村延伸，按资金流向对镇、村财务核算加强监督，对镇、村财务管理不规范中“包包账”、“白条入账”等问题进行专项治理，提高其财务核算的真实性和准确性。
（四）加强权力监督，防范部门腐败风险。一是在资金投入环节上，摸清资金的总体规模、结构分布和投向变化情况，检查是否符合当地实际，是否有利于农业发展和农民增收，是否按下达的计划批复执行，进而全面反映和评价政府资金投入的总体情况及现状；二是在资金拨付环节上，要监督计划或负责资金安排分配的权利部门，是否按照批准的项目内容进行建设，并及时分配、拨付资金，是否存在资金分配“散”、延迟拨付、滞留闲置和地方配套资金不到位等问题；三是在资金使用环节上，要坚持全面了解，突出重点，抓住重点环节和重点资金进行深入审计，把农民群众最关心的实际问题，最直接的利益问题纳入审计视野，要揭露和查处擅自改变项目计划，挤占挪用、虚列支出、套取骗取财政资金等侵害农民利益的违法违规问题，保证涉农资金合理有效使用；四是在资金管理环节上，审查资金是否实行专户管理、专账核算，是否实行报账制、招投标制度，是否存在重项目、轻管理或者管理部门职能交叉重复，职责划分不清等问题。通过加强权力监督，防范各单位和部门的腐败风险。
（五）注重强农惠农资金项目效益，完善指标评价体系。在强农惠农资金审计过程中，要将财务收支审计、工程决算审计、延伸审计调查与绩效审计结合起来，注重收集项目效益方面的资料，关注损失浪费和工程质量问题，关注项目申报立项过程中的违规问题和决策失误而影响项目效益的问题，关注项目竣工生效所产生的经济效益、社会效益、生态效益及直接效益、长远效益和社会效益，并逐步建立一套可行的效益指标评价体系。对一些规模大、辐射面广的镇、村工程项目开展绩效审计，分析评价项目质量及建成后发挥的经济、社会、环境等效益，完善指标评价体系。
(六)明确责任，确保强农惠农项目后续管护长效机制。针对建设、管理两张皮的问题，应进一步明确职责和分工，完善项目建管责任制，认真落实建设责任和管护责任，积极探索农村公益设施管护长效机制，最大限度发挥惠农资金投入效益。如对农村饮水安全项目，水务部门要承担建设职责，将水厂主体工程建设到位；乡镇政府要承担管理职责，落实管护责任，加强水厂的运行管理。（李蓉 李自勇）
一、存在的主要问题
（一）项目申报各自为政，存在多头申报、重复建设。强农惠农资金的使用和管理点多面广，拨付渠道多，参与管理部门多，一般管理和分配强农惠农资金的单位和部门有发改、财政、国土、水务、林业、农业、交通、民政、畜牧、移民等十多个，许多单位、部门一味地为争取上级资金，形成项目申报各自为政、多头申报，甚至重复建设的问题。在少数地方出现这样的现象：财政部门农业综合开发项目将渠道硬化、土地平整、机耕道路及堰塘清淤等刚完工，国土部门的土地平整项目和水务部门的小农水项目又进来对其重复建设。在政府投资审计实践中发现，某个村的小农水建设项目的标示不是模糊就是有涂改的痕迹。经进一步审计发现，财政部门的农业开发办公室对这个行政村农业建设项目刚结束，而水利部门又进行二茬建设，为应付上面检查，将财政部门农业开发的标记涂改成水务部门的小农水建设的标记。
（二）项目调查研究不够，缺乏科学评估和效益评价。有些项目缺乏深入细致地科学调研，向上提供的申报材料、可行性报告多数闭门造车或同类项目直接套用，并未进行科学认证。有些项目设计不够严谨，盲目申报，导致项目实施起来困难重重。如项目占用农田，涉及赔偿农户承包土地费、青苗费等事项，在计划时预算不到位，导致赔偿资金不足。笔者在政府投资审计中遇到这样的现象：一个水厂已经建成，管网均铺设到位，但农民无法饮用上安全水。其主要原因是项目建成后才发现取水源的水氟超标，水质不达标，无法让村民喝到安全水，致使国家投资的项目不能发挥其应有的效益。
（三）项目配套资金不到位，资金使用效益较低。多数强农惠农资金，国家在下达项目计划时，均要求地方财政予以一定比例的配套资金，而且往往规定若地方不配套，就不能立项。地方政府和有关部门，为了得到项目，只有承诺配套，但是无法保障配套资金的落实。如农村安全饮水项目建设中，国家投入资金建设的部分都能按期完成，水厂主体设施建设到位，并将管网铺设到各村，但是进村入户由地方政府配套和农民自筹的部分资金到位率低。由于农民的认识问题，部门农民不愿使用自来水，造成设备闲置，致使国家投资的项目不能发挥其应有的效益。更有甚者，一些业主单位以上级检查要过关为名，仍按规定计提管理费、设计费、监理费、交纳工程税费，这些资金都从项目中消化，造成了对国家资金的挤占挪用。
（四）项目管理不规范，存在截留挤占、损失浪费现象。极少数单位和主管部门领导法律意识淡薄，只考虑自身利益、地方利益和小团体利益，向上争取项目资金时虚假申报、多头申报、重复申报，然后以虚假项目、虚列工程量等形式套取、挪用、挤占国家资金，用于弥补事业经费不足。有些单体资金量小的项目由乡镇或村组进行财务核算，存在记账不及时、票据不规范、账实不相符等问题，“包包账”、白条随处可见。有的强农惠农建设项目地点分散、单体资金量小，监理或监管不到位，建设质量低下。有的项目建成后未及时落实长效管护机制，被人为破坏、内部物资被偷盗，而形成事实上的损失浪费。
（五）项目建设资金分散，未能形成有效合力。同一个地区的项目，因部门分割条块管理，各种强农惠农资金很难有效整合，致使地方政府难以集中财力解决“三农”突出问题，影响强农惠农资金的效益性。当前部分地方的农田水利建设项目有多个“婆婆”在管理，即财政局农业开发办公室、国土资源局土地整理中心、水务局、农业局、移民局、民政局扶贫办，项目建设各自为政、交叉重复，造成不同渠道的重复投资，给资金和项目管理带来困难，造成资金使用浪费，未能形成有效的合力。
（六）项目建管责权不清， 建设、管理“两张皮”。一些项目完工后不及时进行检查验收，不作固定资产登记，产权、责任、利益不明晰，形成国有资产流失等漏洞。一些项目建成后，缺乏管护，没有发挥好应有的效益，“越位”与“缺位”同时存在，突出表现在农村公路、农田水利、农村安全饮水等公益性基础设施建设方面。部分村级公路的路面缺乏应有的管护，许多村民因农业灌溉或其他原因，擅自破路、毁路，造成建成后不久就破乱不堪。部分农村安全饮水项目，水务部门负责建设，在验收交付前的运行管理应由水务部门负责，工程运行管理应验收后交由乡镇。但在实际施工中，由于群众集资不能到位，进村入户管网不能铺设，水厂无法投入运行，整个工程不能验收。造成乡镇不愿接收水厂，水务部门又无力管理这些水厂。有些水厂因无运行管理机构，部分已建设好的水厂成了“摆设”，加上日常管理不到位，存在管道被盗、设施被破坏等问题。
二、应该采取的对策
如何将中央的强农惠农政策落到实处，推动项目顺利实施并取得实效，笔者认为通过整合涉农资金，建立健全相关配套制度，强化惠农资金使用，使强农惠农资金更好地发挥效益。
（一）整合涉农资金，健全运行机制。按照“用途不变，渠道不乱、各尽其力、各计其功”的原则，有计划地对所有涉农项目进行适度整合。成立涉农资金整合管理领导小组，领导小组组长由政府负责人担任，成员由发改、财政、审计、监察、农业、林业、交通、水务、畜牧、移民等部门组成，负责涉农资金的整合和协调工作，制定农业和农村发展建设规划，提出年度支农投资的安排原则和使用方向，搞好各项目之间的衔接工作，解决涉农投资中的难点问题，汇总编制年度政府支农投资指南，实现强农惠农资金使用一盘棋。对农业建设项目的财政支持，要避免资金分散，避免部门之间、乡镇之间、村与村之间各自为政，自行建设，重复投资。在项目审定的基础上，相对集中投入，分年分批实施，提高资金使用效益。
（二）完善分配机制，合理统筹安排强农惠农资金。按照统筹城乡经济社会发展的要求，在不断完善城乡发展规划的同时，科学合理地编制好涉农项目建设规划。每年财政安排涉农资金要以规划为依据，突出重点，统筹协调，减少盲目性，增强科学性，提高实效性，尤其是在农村建设投入上，要加大可行性论证和调研力度，科学地研究和预测人口增长和流动趋势，制订农村建设规划。在农村布局、资金帮扶上，把资金集中在重点区域和沿公路及中心集镇等对周边乡村有辐射、带动作用的农村人口集中地区。
(三)实行全面审计监督，确保强农惠农资金安全、高效。一是强化与纪检、检察、财政等部门的联动。审计机关强化与纪检、检察、财政等部门的配合，发挥各自职能优势，实行新农村建设项目、资金的全面监督，二是强化全过程跟踪审计。审计机关要对资金多，性质重要的涉农建设项目管理、资金使用单位纳入重点监督范围，集中主要力量进行全过程跟踪审计，及时跟进，做到事前参与项目立项论证，事中追踪资金管理使用情况，事后审查项目质量和资金使用效果，全程参与，解决监督滞后的问题。对强农惠农项目的审计，审计机关在项目申报立项阶段要提前介入，参加有关事项的审核把关，对招投标过程要参与监督；在项目实施过程中，审计机关要定期实施监控，及时掌控隐蔽工程及重要环节情况，为项目决算打下坚实的基础。三是积极探索行政村投资审计。针对当前镇、村级财务管理尚不规范的实际，审计部门要对重点投资项目、民生项目审计中向镇村延伸，按资金流向对镇、村财务核算加强监督，对镇、村财务管理不规范中“包包账”、“白条入账”等问题进行专项治理，提高其财务核算的真实性和准确性。
（四）加强权力监督，防范部门腐败风险。一是在资金投入环节上，摸清资金的总体规模、结构分布和投向变化情况，检查是否符合当地实际，是否有利于农业发展和农民增收，是否按下达的计划批复执行，进而全面反映和评价政府资金投入的总体情况及现状；二是在资金拨付环节上，要监督计划或负责资金安排分配的权利部门，是否按照批准的项目内容进行建设，并及时分配、拨付资金，是否存在资金分配“散”、延迟拨付、滞留闲置和地方配套资金不到位等问题；三是在资金使用环节上，要坚持全面了解，突出重点，抓住重点环节和重点资金进行深入审计，把农民群众最关心的实际问题，最直接的利益问题纳入审计视野，要揭露和查处擅自改变项目计划，挤占挪用、虚列支出、套取骗取财政资金等侵害农民利益的违法违规问题，保证涉农资金合理有效使用；四是在资金管理环节上，审查资金是否实行专户管理、专账核算，是否实行报账制、招投标制度，是否存在重项目、轻管理或者管理部门职能交叉重复，职责划分不清等问题。通过加强权力监督，防范各单位和部门的腐败风险。
（五）注重强农惠农资金项目效益，完善指标评价体系。在强农惠农资金审计过程中，要将财务收支审计、工程决算审计、延伸审计调查与绩效审计结合起来，注重收集项目效益方面的资料，关注损失浪费和工程质量问题，关注项目申报立项过程中的违规问题和决策失误而影响项目效益的问题，关注项目竣工生效所产生的经济效益、社会效益、生态效益及直接效益、长远效益和社会效益，并逐步建立一套可行的效益指标评价体系。对一些规模大、辐射面广的镇、村工程项目开展绩效审计，分析评价项目质量及建成后发挥的经济、社会、环境等效益，完善指标评价体系。
(六)明确责任，确保强农惠农项目后续管护长效机制。针对建设、管理两张皮的问题，应进一步明确职责和分工，完善项目建管责任制，认真落实建设责任和管护责任，积极探索农村公益设施管护长效机制，最大限度发挥惠农资金投入效益。如对农村饮水安全项目，水务部门要承担建设职责，将水厂主体工程建设到位；乡镇政府要承担管理职责，落实管护责任，加强水厂的运行管理。（李蓉 李自勇）
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