论新公共管理理论视角下的政府审计公共监督属性
陆贵龙（审计署南京办）
政府审计，作为一种独立的监督主体，在现代市场经济条件下，正发挥着越来越宏观、与国家经济安全越来越密切的关系。人们对政府审计的本质、功能、目标的理解也越来越深入。从国家经济的“看门狗”，到经济社会健康运行的“免疫系统”，再到“公共财政卫士”，人们对政府审计的认识也更加深入。尤其是“国家审计是国家治理的重要组成部分理论”的提出，为政府审计在更高层次、更广领域发挥“免疫系统”功能提供了一个全新的平台，也为新形势下如何更好地深入研究政府审计提供了一个战略方向。本文以国家治理这一战略导向为基点，从新公共管理视角，就政府审计的公共监督属性，进行了分析和探讨，以期为更深入的研究政府审计提供一个新的思路和方法，拓宽对政府审计的研究视野。
一、新公共管理理论：源于民主政治论的一种政府管理理论
新公共管理运动起源于英国，在20世纪90年代发展成为一种影响深远的国际思潮。该运动以“采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征”，通过把绩效管理与评估引入到公共管理领域，提出了公共部门绩效管理的理念，并结合公共组织自身的特点使之得到广泛应用。新公共管理理论从不同的角度反映、诠释、论证并进而推动了全球化的政府改革运动，各国政府改革运动的发展也使新公共管理的理论在实践的检验中得到不断修正和丰富，不促进其体系走向成熟。
新公共管理理论的论点主要变现在以下几个方面：第一，主张在政府和市场关系上重新定位，通过引入市场化的竞争机制，促进有利于政府运行的内部竞争与外部竞争的制度设计与实施，以提高政府公共服务供给的效率和质量；第二，主张在国家和社会关系上进行重新整合，通过社区自主组织管理、外包、公私伙伴关系、民营化等途径；第三，主张在政府组织方式上进行根本性的变革，实行以结果为导向的政府运行绩效管理；第四，主张强化国家的核心战略能力和竞争力，要求政府能够以主动、灵活和低成本的方式应对外部环境的变化。可以说，公共管理促成了政府审计的形成，政府审计是公共管理的工具，其处在一个复杂的受托责任体系之中。
二、政府审计监督对象的公共属性：对公共权力的监督
孟德斯鸠曾对权力有过一个精辟的论述，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。……不强迫任何人去做法律所不强制他做的事，也不禁止任何人去做法律所许可的事”，这充分反映了权力的制衡原则，权力必须是受到约束的权力。政府审计在国家治理的大系统里，正是作为监督执行系统，作为国家治理的权力制衡工具，一种权力制约机制，体现了以权力制约权力的现代民主政治哲学，因此，政府审计在国家治理中具有独特的位置。一般认为，追求“善治”的国家治理，强调的是国家权力的合法性，以及建立效率，法治、责任、开放、能力的公共服务体系。按照前审计长李金华的观点，关注责任是政府审计本质的客观要求，也是政府审计发展的必然趋势。政府的责任有很多,但有效支配社会资源是核心。在经济生活中，政府的预算分配是国家权力的集中体现，如何建立与这种权力相匹配的责任体系，应当成为全社会关注的焦点。刘家义审计长认为，在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。
政府审计作为从事经济监督的国家机关，其并不直接参与对国家和社会各种资源和代价的分配，并不直接决定谁应当得到什么，何时得到和如何得到，而是以独立第三方的资格督促查看资源和代价是怎样进行分配的，并以独立思维进行有效地职业判断。因此，独立性的特质决定了政府审计之于国家治理的核心层面，表现为保障国家治理，保障和保证国家治理权力的运行符合既定的目标安排，为国家治理保驾护航。联合国“全球治理委员会”1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中对治理进行了如下定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。罗伯特·罗茨(Rbodes)强调，从政治哲学的角度，治理是一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理过程，或者一种新的管理社会的方式。在国家治理的动态系统和管理中，形成的公共权力若没有相应的约束机制，极有可能会发生“治理中的寻租和权力异化”，政府审计作为国家治理的一个工具，在参与管理的过程中有着“得天独厚”的天然优势，能渗透进其他治理主体的管理过程，又能保持应有的独立性，在对其他治理主体的权力进行跟踪和监督的同时，能有效保持专业领域的职业判断，提出相对专业化的改进建议，促进国家治理水平的提升。
依照我国现行法律规定，政府审计是对国家和社会经济运行情况的总体监督，对国有资产和资源经营管理情况进行监督。因此，政府审计职能范围与公共部门对社会资源配置和使用紧密相连，与政府的职能紧密相连，政府审计的本质定位就理应顺应公共管理理论下政府治理模式，这必然就将政府审计界定为到“公权力的监督”这一平台中来。因此从公共管理的视角来看待政府审计的治理本质更能有助于我们理解这一观点。一是对政府加强自身管理和履行公共管理职能的有效性进行监督。国家治理模式的选择是政府、市场和公民社会博弈的结果，焦点是政府职能的范围究竟是无限还是有限，政府应该履行哪些职能，什么样的政府才是有效率等等。
实际上，政府职能范围并没有一个明确统一的标准答案，其确定与选择与一国的传统沿革，政治文化，政治意识，资源环境，经济发展，公民素质禀赋等密切相关。伴随着我国经济体制改革的不断深入和成效财富的积累，转变政府职能，建立一个有限和有效政府成为国家治理的重要举措。有限政府强调政府的作为限定在宏观调控、市场监管和公共服务与社会管理等一个合理的区间内，减少政府对正当微观经济活动的干预。有效政府强调政府需要创新管理，增强政府的执行力和公信力，即“有能力制定以经济增长为基础的社会和谐发展的公共政策，并且有能力使既定的政策得到国民广泛支持，进而得以顺利执行的政府”。
三、民主社会下政府审计监督公共权力面临的新挑战
国家是统治阶级意志的集中体现和反映。自国家诞生起，“统治”便成为国家政治的代名词，统治代表了强权、命令和绝对服从。在统治理念下国家权力的运作奉行着韦伯范式，强调“单一中心的行政”和“官僚等级制结构”，政府管理国家和社会事务按照繁缛的规章制度和科层等级结构运行。国家事务只依靠政府机构以绝对的权威服从，政府本身依靠命令与控制，无需更多判断力只要整齐刻板的地按照官僚层级处理日常工作任务。
韦伯范式曾造就了政府管理的辉煌，但随着范式确立的日久，表现出诸多弊端，正在异化。“导致了国家权力和职能的几乎无限制的扩张，助长了对国家财富的巧取豪夺，形成了政府的‘组织专横’”，政府更像“特殊利益的国家”，而不是服务人民利益的机构，公共预算最大化，公共支出膨胀，行政成本提高。在当今无序和不确定性的世界变化中，传统的范式更是表现为缺乏活力，难以对变化的情况和不同诉求做出有效反应。
面对传统的统治式运作方式所呈现的诸多不当，理论上的反思不断演进。有强调公共利益和公共责任的“新公共行政”运动，基于管理主义为基础的“新公共管理”运动，以重新审视政府与社会关系，政府的本质和职能等公共行政的基本规范为出发点的“重塑政府”运动，包括“重新定义公共行政”、“治理”和“政府再造”。因此，“治理从头起便需区别于传统的政府统治概念”。“治理”意味着“统治的涵义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。政府治理达到善治是公共管理的应有模式，这是因为政府的产生源于社会公共的需要。民主社会里的政府在接受公众委托管理公共资源、财产后，便负有提供具有供给连带性和外部经济性公共服务的职责，其根本目的在于实现社会公共利益的最大化。因此，政府性质应具有最大的公众亲和性。然而，现实中，世界各国政府普遍存在着“公共悖论”现象，即履行公共管理职能和提供公共服务的政府部门的实践与公众期望之间的差距，具体表现在：公共管理效率低下，行政支出庞大，公共资源损失浪费严重；盲目追求政绩，漠视民众需求，公共政策的制定与执行没有最大体现社会公平性、福利性、环保性要求等等，这些都与政府治理目标背道而驰。
政府审计，在面对日益复杂化的政府治理目标的今天，面临着巨大的挑战，这种挑战不是来自于财政财务审计本身，而是来自于政府审计需要日益从政治的视角来审视自身的工作，从国家社会管理的创新管理视角来看待自身审计成果的价值，更要从民生经济的观点来定位政府审计的作用，这是政府审计不断深入嵌入国家管理活动全过程的必然趋势。（陆贵龙）
一、新公共管理理论：源于民主政治论的一种政府管理理论
新公共管理运动起源于英国，在20世纪90年代发展成为一种影响深远的国际思潮。该运动以“采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征”，通过把绩效管理与评估引入到公共管理领域，提出了公共部门绩效管理的理念，并结合公共组织自身的特点使之得到广泛应用。新公共管理理论从不同的角度反映、诠释、论证并进而推动了全球化的政府改革运动，各国政府改革运动的发展也使新公共管理的理论在实践的检验中得到不断修正和丰富，不促进其体系走向成熟。
新公共管理理论的论点主要变现在以下几个方面：第一，主张在政府和市场关系上重新定位，通过引入市场化的竞争机制，促进有利于政府运行的内部竞争与外部竞争的制度设计与实施，以提高政府公共服务供给的效率和质量；第二，主张在国家和社会关系上进行重新整合，通过社区自主组织管理、外包、公私伙伴关系、民营化等途径；第三，主张在政府组织方式上进行根本性的变革，实行以结果为导向的政府运行绩效管理；第四，主张强化国家的核心战略能力和竞争力，要求政府能够以主动、灵活和低成本的方式应对外部环境的变化。可以说，公共管理促成了政府审计的形成，政府审计是公共管理的工具，其处在一个复杂的受托责任体系之中。
二、政府审计监督对象的公共属性：对公共权力的监督
孟德斯鸠曾对权力有过一个精辟的论述，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。……不强迫任何人去做法律所不强制他做的事，也不禁止任何人去做法律所许可的事”，这充分反映了权力的制衡原则，权力必须是受到约束的权力。政府审计在国家治理的大系统里，正是作为监督执行系统，作为国家治理的权力制衡工具，一种权力制约机制，体现了以权力制约权力的现代民主政治哲学，因此，政府审计在国家治理中具有独特的位置。一般认为，追求“善治”的国家治理，强调的是国家权力的合法性，以及建立效率，法治、责任、开放、能力的公共服务体系。按照前审计长李金华的观点，关注责任是政府审计本质的客观要求，也是政府审计发展的必然趋势。政府的责任有很多,但有效支配社会资源是核心。在经济生活中，政府的预算分配是国家权力的集中体现，如何建立与这种权力相匹配的责任体系，应当成为全社会关注的焦点。刘家义审计长认为，在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。
政府审计作为从事经济监督的国家机关，其并不直接参与对国家和社会各种资源和代价的分配，并不直接决定谁应当得到什么，何时得到和如何得到，而是以独立第三方的资格督促查看资源和代价是怎样进行分配的，并以独立思维进行有效地职业判断。因此，独立性的特质决定了政府审计之于国家治理的核心层面，表现为保障国家治理，保障和保证国家治理权力的运行符合既定的目标安排，为国家治理保驾护航。联合国“全球治理委员会”1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中对治理进行了如下定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。罗伯特·罗茨(Rbodes)强调，从政治哲学的角度，治理是一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理过程，或者一种新的管理社会的方式。在国家治理的动态系统和管理中，形成的公共权力若没有相应的约束机制，极有可能会发生“治理中的寻租和权力异化”，政府审计作为国家治理的一个工具，在参与管理的过程中有着“得天独厚”的天然优势，能渗透进其他治理主体的管理过程，又能保持应有的独立性，在对其他治理主体的权力进行跟踪和监督的同时，能有效保持专业领域的职业判断，提出相对专业化的改进建议，促进国家治理水平的提升。
依照我国现行法律规定，政府审计是对国家和社会经济运行情况的总体监督，对国有资产和资源经营管理情况进行监督。因此，政府审计职能范围与公共部门对社会资源配置和使用紧密相连，与政府的职能紧密相连，政府审计的本质定位就理应顺应公共管理理论下政府治理模式，这必然就将政府审计界定为到“公权力的监督”这一平台中来。因此从公共管理的视角来看待政府审计的治理本质更能有助于我们理解这一观点。一是对政府加强自身管理和履行公共管理职能的有效性进行监督。国家治理模式的选择是政府、市场和公民社会博弈的结果，焦点是政府职能的范围究竟是无限还是有限，政府应该履行哪些职能，什么样的政府才是有效率等等。
实际上，政府职能范围并没有一个明确统一的标准答案，其确定与选择与一国的传统沿革，政治文化，政治意识，资源环境，经济发展，公民素质禀赋等密切相关。伴随着我国经济体制改革的不断深入和成效财富的积累，转变政府职能，建立一个有限和有效政府成为国家治理的重要举措。有限政府强调政府的作为限定在宏观调控、市场监管和公共服务与社会管理等一个合理的区间内，减少政府对正当微观经济活动的干预。有效政府强调政府需要创新管理，增强政府的执行力和公信力，即“有能力制定以经济增长为基础的社会和谐发展的公共政策，并且有能力使既定的政策得到国民广泛支持，进而得以顺利执行的政府”。
三、民主社会下政府审计监督公共权力面临的新挑战
国家是统治阶级意志的集中体现和反映。自国家诞生起，“统治”便成为国家政治的代名词，统治代表了强权、命令和绝对服从。在统治理念下国家权力的运作奉行着韦伯范式，强调“单一中心的行政”和“官僚等级制结构”，政府管理国家和社会事务按照繁缛的规章制度和科层等级结构运行。国家事务只依靠政府机构以绝对的权威服从，政府本身依靠命令与控制，无需更多判断力只要整齐刻板的地按照官僚层级处理日常工作任务。
韦伯范式曾造就了政府管理的辉煌，但随着范式确立的日久，表现出诸多弊端，正在异化。“导致了国家权力和职能的几乎无限制的扩张，助长了对国家财富的巧取豪夺，形成了政府的‘组织专横’”，政府更像“特殊利益的国家”，而不是服务人民利益的机构，公共预算最大化，公共支出膨胀，行政成本提高。在当今无序和不确定性的世界变化中，传统的范式更是表现为缺乏活力，难以对变化的情况和不同诉求做出有效反应。
面对传统的统治式运作方式所呈现的诸多不当，理论上的反思不断演进。有强调公共利益和公共责任的“新公共行政”运动，基于管理主义为基础的“新公共管理”运动，以重新审视政府与社会关系，政府的本质和职能等公共行政的基本规范为出发点的“重塑政府”运动，包括“重新定义公共行政”、“治理”和“政府再造”。因此，“治理从头起便需区别于传统的政府统治概念”。“治理”意味着“统治的涵义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。政府治理达到善治是公共管理的应有模式，这是因为政府的产生源于社会公共的需要。民主社会里的政府在接受公众委托管理公共资源、财产后，便负有提供具有供给连带性和外部经济性公共服务的职责，其根本目的在于实现社会公共利益的最大化。因此，政府性质应具有最大的公众亲和性。然而，现实中，世界各国政府普遍存在着“公共悖论”现象，即履行公共管理职能和提供公共服务的政府部门的实践与公众期望之间的差距，具体表现在：公共管理效率低下，行政支出庞大，公共资源损失浪费严重；盲目追求政绩，漠视民众需求，公共政策的制定与执行没有最大体现社会公平性、福利性、环保性要求等等，这些都与政府治理目标背道而驰。
政府审计，在面对日益复杂化的政府治理目标的今天，面临着巨大的挑战，这种挑战不是来自于财政财务审计本身，而是来自于政府审计需要日益从政治的视角来审视自身的工作，从国家社会管理的创新管理视角来看待自身审计成果的价值，更要从民生经济的观点来定位政府审计的作用，这是政府审计不断深入嵌入国家管理活动全过程的必然趋势。（陆贵龙）
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