国家治理视角下加强金融跟踪审计的对策与建议
赵鑫 (审计署京津冀办)
【发布时间:2013年04月10日】
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    一、国家治理与国家审计的关系

    治理理论于90年代在西方学术界蓬勃兴起,多位政治学家和社会学家对治理这一名词作出了许多新的界定。1995年,全球治理委员会在一份研究报告中对治理下的定义为:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不相同的利益得以调和并且采取持续的联合行动的过程。它既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。世界银行将“治理”定义为国家的政权得以运行的传统和制度。包括三个方面的内容:一是政府取代与更换是否存在公众选择程序;二是政府是否有阐明和实施有效政策的能力;三是国家治理机构是否尊重公民,两者之间是否存在有效的协商机制。

    从微观上看,国家治理可大致分为经济治理、政治治理、社会治理、人文治理、环境治理、国际治理六个方面,这六方面内容构成了国家治理大系统的整体框架,它们相互依存,相互促进,相互制约,共同推动国家发展和人类社会进步。从本质上来看,国家治理的过程就是政府一市场一公民社会的互动协调过程,它强调政府、市场与公民对公共事务的合作管理,充分利用政府以外的各种组织力量,并注重各种组织之间平等对话和合作关系。国家治理的最终目的是通过政府、市场与社会的相互协调,以管理和促进资源的有效配置,从而推动社会经济的持续、全面、均衡发展。

    刘家义审计长指出,从深层次原因看,国家审计的产生和发展缘于国家治理,国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一,通过依法用权力制约权力,服务于国家治理的决策系统,对国家治理的执行系统实施监督和约束;国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的目标决定了国家审计的方向。  

    二、跟踪审计在国家治理决策系统中的作用

    跟踪审计是审计机关根据审计产品使用者的需要,通过对资金流向和权力运行轨迹两方面的审计监督,在事前、事中、事后全过程进行跟踪的动态的审计方式。跟踪审计能够在事前、事中、事后全程进行追踪,通过对资金的监控和对政策执行力度的关注,确保了决策的科学性、执行的有效性和资金使用的效益性。因此,跟踪审计能对国家治理的资金运用、政策执行等各方面全过程进行监督和管理,是国家治理决策系统的利器,其具有如下特点:

    (一)时效性。时效性是跟踪审计的第一要素。对政府关心、社会关注的热点、难点、焦点问题只有在第一时间跟进,及时发现苗头性、倾向性问题,并立即提出有效的对策建议,跟踪审计才有意义。

    (二)持续性。审计机关克服传统审计滞后性的局限,将关口前移,在事前、事中、事后三个阶段持续对某个专项资金或某项政策进行动态审计,是跟踪审计持续性的具体表现。通过对相同或相类似审计项目的多次审计,在促使被审计单位持续整改的基础上,审计目标层层递进,促进制度更加完善,管理更加规范,使跟踪审计的作用大大提升。

    (三)针对性。针对性是以专业的眼光,有选择地关注,突出重点,而不是面面俱到。跟踪审计的针对性主要体现在项目的选择上,注意针对经济形势变化的趋势、针对各级党委政府关注的问题、矛盾漏洞较大的问题、可能发生的风险确立跟踪审计项目,从而提出具有针对性、可行性的建议。

    (四)准确性。审计机关在实施跟踪审计的过程中,能及时获得第一手资料,确保了材料的真实性和数据的准确性,进而依此做出准确的分析和判断,提出针对性强、可操作的建议。

    (五)促进性。跟踪审计的促进性在于能够在迅速揭露和查出问题的基础上,认真分析问题产生的主客观、内外部和历史现实等方面的原因以及可能产生的后果,寻找从源头上和根本上解决问题的意见和建议,促进问题的解决,防止蔓延、扩散。

    三、金融跟踪审计是跟踪审计不可或缺的重要一环

    金融跟踪审计属于跟踪审计各环节中的新鲜事物,相较于投资项目和财政资金跟踪审计而言,金融跟踪审计内涵更广,涉及面宽,且政策时效性更强,关系到国民经济运行和宏观政策制定执行的方方面面,因此难度也更大。

    自2010年开始,针对我国新增信贷规模逐年大幅攀升的情况,为防止信贷资金集中流入少数利益集团手里,避免信贷资金流向楼市、股市从而加剧信贷资金的风险,审计署组织各特派办对主要商业银行资产质量和新增贷款投向结构情况开展了专项跟踪审计调查,商业银行资产质量和贷款投向中存在的一些突出问题与风险隐患得到及时揭示,促使相关单位更加注重加强内部控制和风险防范。通过专项跟踪审计调查,摸清银行信贷资金的总量、结构、流向、偿还情况和银行不良资产情况,及时发现存在的问题,剖析主客观原因,微观入手,着眼宏观,提出有针对性和可行性的审计建议,服务于政府决策,为国民经济全面、协调、可持续发展保驾护航,取得了较好成效。

    四、现阶段金融跟踪审计存在的不足

    虽然近些年金融跟踪审计取得了较好成效,但结合现阶段金融跟踪审计的实际开展情况,其仍存在以下不足:

    (一)跟踪审计对象的局限性同其服务国家宏观政策的全面性的矛盾。目前,审计署开展的金融跟踪审计主要以商业银行新增贷款和资产质量专项跟踪审计调查项目为主,贯彻了“突出重点”的审计方针,但限于审计法律法规约束,目前审计署仍以五家国有大型商业银行(包括工商银行、农业银行、中国银行、建设银行和交通银行)为跟踪审计调查对象,而近年来城市商业银行、农村信用社以及村镇银行和股份制银行发展迅猛,五家大型商业银行各项业务市场份额虽占相对较大比重,但其业务流失趋势明显,而金融跟踪审计最大的作用就是通过实时跟踪商业银行各项业务的运营状况发现微观金融机构主体在执行国家宏观经济政策方面的力度,某种意义上说,五家商业银行的数据说服力是呈逐年下降的态势,如何突破现有局限,从国家宏观经济稳定运行和金融运营安全的角度切入,将更多金融机构纳入跟踪审计调查范围中是难点。

    因此,金融跟踪审计对象远不止于信贷资金,涉及有关国家金融宏观政策的方方面面,保险行业、证券行业等都可考虑进行试点跟踪审计。只有这样,才能解决跟踪审计对象的局限性同其服务国家宏观政策的全面性的矛盾,不断加大跟踪审计成果的说服力和普遍代表性,为国家宏观政策制定提供准确信息参考。

    (二)金融跟踪审计与常规审计项目计划的矛盾。现阶段,金融审计除了跟踪审计外,常规的金融机构资产负债损益审计仍必不可缺,而如何处理跟踪审计和常规审计的矛盾,也是亟待思考解决的问题。从常规审计方式看,相当一部分的常规审计会重复前一年跟踪审计的部分关注点和成果,如何协调两者关系,以使两类项目能够达到资源共享仍有待思考与改进。

    (三)跟踪审计的年度安排同宏观经济走向的变化频度间的矛盾。目前跟踪审计项目也需参照常规审计项目,编制工作方案、实施方案,按审计期间(金融跟踪审计项目一般为一年)制定审计策略和方法,而目前我国国际化进程深化,且国内产业结构正处于调整和转型过程中,宏观经济走向瞬息万变,如何能使跟踪审计项目实施的过程更灵活,随时根据宏观经济和国务院需求改变关注重点以便进一步加强跟踪审计时效性、可用性至关重要。

    五、加强金融跟踪审计的建议

    (一)拓宽思路,开辟新的审计范围。通过拓宽金融跟踪审计的行业、对象,增强金融跟踪审计成果的可用性和代表性,便于国家相关决策部门参考。初步可考虑对城市商业银行、股份制银行等银行开展专项调查项目,扩大审计统计口径样本数量。

    (二)同其他金融监管部门保持沟通,提高效率,降低风险。可就金融跟踪审计过程中实时发现的问题,定期同银监会(局)、证监会(局)、保监会(局)和人民银行等金融监管部门沟通,互相了解金融跟踪审计进度,避免重复劳动造成的效率低下。

    (三)加强对宏观经济政策和理论的学习,时刻抓住关注重点。金融跟踪审计对审计人员宏观经济政策理论水平要求较高,重点了解宏观经济运行过程中出现的新问题、新做法,并迅速评估其固有业务风险,以便提出审计建议,在事前和事中过程就将风险化解。(赵鑫)

    参考文献:
    1.崔伦刚、周荣青,2011年,国家审计在国家治理中的功能作用及路径选择,审计署网站专题专栏;
    2.李羽,2011年4月,跟踪审计的方法论意义刍议,《审计与理财》;
    3.张云霞,跟踪审计存在的问题和对策,《审计视窗》。
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