基于审计视角看政府投资项目问责机制的缺失与构建
王天喜(审计署武汉办)
【发布时间:2013年04月08日】
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    目前,我国正处于一个高速发展、大举建设的时期,其中政府投资在社会总投资中占举足轻重的地位,但政府投资在决策及实施过程中仍然存在不少问题,且相关责任人未得到应有的责任追究。审计法规定审计机关对各级政府财政收支的真实、合法和效益进行审计监督,因此,构建政府投资项目问责机制,通过事后追究达到事前控制的效果,让责任主体能够在决策及实施的过程中更加谨慎,将失误的概率及可能出现的损失降到最低,提高政府投资项目效益,既有重要现实意义,也是审计法赋予审计机关的职责之一,本文试就此进行探讨。

    一、政府投资项目问责机制的内涵

    政府投资项目问责机制是指对政府投资项目决策和实施过程中由于疏忽、轻视、能力不足或条件受限等主客观因素而导致决策失误或未能有效执行、未能达到预期效果,带来经济上的损失或社会不良影响的行为,而对决策者和相关责任人追究政治、道德或法律责任的所有制度和规范的总称。

    我国政府投资项目问责机制的内容与现行行政问责制和党政领导干部问责制相关联,包括问责主体、问责客体、问责对象和问责方式。其中,问责主体即问责执法者,包括人民、权力机关(人民代表大会)、上级行政机关、相应纪检监察机关、审计机关、组织人事部门、投资管理部门。各问责主体依据国家法律法规或地方法规政策的相关规定,在其权力行使范围内行使问责权。问责客体是指决策失误或未能有效执行,造成重大经济损失或严重社会不良影响或给辖区内绝大多数人民利益造成损害的政府投资项目。问责对象是指“向谁问责”,主要包括对失误的政府重大投资项目决策负有直接或间接责任的党委、政府部门、决策部门、参与决策的机构、项目实施单位和其他相关机构,以及这些单位的领导人、负责人或工作人员。问责方式是指对决策失误负主要责任的党政领导干部的问责采取责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职五种责任追究方式;对决策失误有关责任人的问责可以分为政治问责和法律问责,前者是基于其从政的道德及职业要求所必须承担的责任,采取的方式有党纪处分和政纪处分,党纪处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍,政纪处分包括免职、辞职、降职;后者是指违反了国家的有关法律规定而依法定条件和法定程序追究的责任,包括刑事责任、行政责任和民事责任等。对于有关部门、地方和单位则采取通报批评、经济处罚、降低相关资质等级、吊销资格证书等责任追究方式。

    二、政府投资项目问责机制缺失的主要原因

    自改革开放以来,我国投融资管理体制改革取得了一定的成效,建立了“谁投资,谁决策,谁承担风险”的责任制度,规范了政府投资行为,但在政府投资领域仍存在许多问题,如打着公益性项目幌子建设政绩工程,以情况特殊为由规避招标、暗箱操作,物资设备采购中舍近求远、质次价高,工程建设中质量事故频发,项目建成后效益低下,建成之日即亏损破产之时等等。对前述及类似问题,绝大多数没有追究相关人员和相关单位的责任。责任主体或长期逍遥法外,或问责时避重就轻,或风头过后异地复出,未体现出其应有的惩戒性。无论是从形式上看,还是从实质上看,政府投资项目问责机制均存在较严重缺失,造成缺失的主要原因:

    (一)投资管理体制不顺。我国现行的政府投资管理体制是由专业主管部门或下一级政府提出申请,政府有关部门审批、核准或备案,纳入年度投资计划后,由财政拨款或银行贷款,地方相关部门或项目法人负责设计、施工、监理,建成运行后由项目法人负责经营管理。各部门各管一段,没有一个部门对项目负总责,出了问题无法追究责任人和责任单位。

    (二)问责主体不明确。党章中规定,对党员干部作出处分,由党委决定,由纪检委具体执行;公务员法中规定对行政机关公务员给予处分,由任免机关或检察机关按照管理权限决定;在《党政领导干部问责的暂行规定》中规定对党政领导干部的问责由纪检监察机关和组织人事部门按照管理权限履行职责。可以看出,实施问责的主体存在一定的交叉,某一具体的失职行为,若责任主体拥有多重角色,对于不同的身份,就会有不同的问责主体依据不同的法规来约束,正如日常管理中的“多头管理”,最终会使问责主体无所适从。

    (三)问责标准不统一。在问责制的相关法规的条款中并没有对责任做细分,如直接责任、间接责任、连带责任和相关责任等都没有明确规定。在不同的解读过程中,使问责的标准参差不齐,缺乏法律应有的尊严与约束力,使问责制的执行出现不公正的现象。

    (四)问责执行不到位。已出台的问责规定在执行过程中因责任主体难确定、责任主体承担不起相对应的责任、问责主体追究不力等原因导致问责呈避重就轻的态势,大多数官员虽然由于错误决策给国家财产和人民利益带来巨大损失,而对其惩罚却相对较轻,制度实施意义大打折扣。

    三、构建政府投资项目问责机制的路径

    政府投资项目问责机制是一项庞杂的系统工程,目前虽已有一定基础,但离现实需求、社会期待仍有较大差距。构建健全的政府投资项目问责机制任重道远,只有扎实做好如下几方面的工作,政府投资项目问责工作才能步入正轨。

    (一)严格政府投资项目可行性论证制度。为了提高投资决策的质量,必须严格政府投资项目的可行性论证制度,提高可行性论证的质量,从以下三个方面采取措施:一是对未经可行性论证就开始建设的项目,要追究有关负责人的责任。对经可行性论证认为不可行的项目,坚决不能建设,并应给得出“不可行”结论的论证单位一定的奖励,因为他们使国家避免了可能发生的投资损失。二是坚决杜绝“首长项目”和“政绩工程”。这个问题是把可行性论证变成可批性论证的主要原动力,也是多年以来难以解决的问题。应配合贯彻“问责制”抓几个典型案例严肃处理,以起到警戒的作用。三是改变可行性论证费用由建设单位从项目建设费用中直接支付的办法。政府投资项目不上马就没有建设经费,是迫使咨询单位把“可行性论证”变成“可批性论证”的重要原因之一。应从国家和地方政府的投资中划出一部分项目前期论证费,由投资主管部门掌握,项目立项后,由主管部门通过招标选择可行性论证队伍,并根据工作的数量和质量支付论证费用。如果论证可行并批准建设,再从建设费用中扣除这部分费用。

    (二)建立政府投资决策人责任制。政府投资管理的核心是建立出资人决策责任制,其次才是项目责任制。以前的政府投资项目管理,通常只重视项目责任制,只关注对项目在投产、施工过程中出现的问题的追责,而忽略了对项目决策本身的追责。政府作为公共投资项目的主体,是代表公众意愿的项目投资人,其决策正确与否,决定着项目是否有价值有意义,即投资人决策责任制是项目责任制的源头。在公共决策领域引入投资人决策责任制,需明确划分项目决策的主要负责人、次要负责人、相关责任人及直接责任人和间接责任人,防止追责时责任主体模糊不清。目前,应尽快制定并出台《预算内资金投资管理办法》,明确国家有关部门审批使用国家预算资金、建设债券、建设基金等财政性资金和政策性贷款建设项目的审批程序和各部门及其有关人员的责任;对有多个出资主体的建设项目,应共同协商审批。使用银行贷款的项目,应该让贷款银行参加可行性论证会,让其了解项目情况,决定是否贷款,但没有审批权。

    (三)建立政府投资项目后评价制度。后评价是在项目建成运营之后的若干年(一般是2-4年)内根据项目实际运营的结果,对项目的决策、设计、施工等方面的质量进行的评价。进行后评价主要是总结经验和教训,为以后的建设项目提供借鉴;同时主管部门可据此对项目可行性论证的预测结果与实际运营结果进行比较,评定可行性论证的质量,并予以公布,作为评定可行性论证单位业绩的主要依据,并根据后评价中暴露出来的问题追究相关人员和相关单位的责任。目前我国后评价制度推行缓慢的原因,一是主管部门没有真正重视,没有建立相应的制度;二是缺少运作的经费。应尽快制定并出台《国家大中型项目的后评价办法》,并在政府预算中列出后评价的费用。

    (四)规范政府投资项目问责程序。法定的问责程序可以保障问责主体的权利和权力,保证问责的公平、公开、公正。政府问责的程序一般分为调查、受理、起诉、决定、执行等过程。政府重大投资项目决策问责也应当按照“调查——审理——决定——执行”的程序,来追究相关决策主体的责任。首先,要判定承担问责任务的问责部门,属于行政问责的范畴,就由监察部门来执行责任的追究任务;被问责者是党员干部,应进行党纪处分的,就由纪委对其进行调查处理;触犯刑律的,就由司法机关来追究刑事责任。对于涉及公共财产数额巨大的重大政府投资项目,在对政府工作人员进行问责时,应当遵循从重原则,如果行为涉及三种问责主体,由各部门在各自职责权限范围内追责,做到各类处罚相互独立,避免彼此代替。然后由这些机构承担调查任务,如谈话,调查取证,书写报告,提交等等,每个部门依照各部门的工作原则严格执行。其次,有追究责任部门依据相关法律法规来判定责任主体的分类,判定不同责任主体所应承担责任的轻重程度,明确划分问责对象。再次,应由上级党委、人民代表大会或者民主党派负责成立的问责小组,委托专门的评估机构或专家进行错误决策损失的评估及审核,以明确失误决策所造成的具体损失金额,错误决策所造成后果的严重程度,据此评定各问责对象所应承担的责任大小,划定所应接受的处罚等级。在问责过程中尤其要注意问责主体与问责对象的分离,避免上下级关系、小团体关系、裙带关系带来的权力腐败。

    (五)强化政府投资项目问责执法力度。制度再完善,如果不认真执行仍等于零,因此,制度实施的关键在于严格执行。责任追究最重要的是做到公平公正,追责的失衡,不仅使制度法律丧失了应有的公正性,削弱了其应有的威严,也会影响到政府的公信力;此外,问责重的主体会有不良情绪,问责轻的主体易滋生侥幸心理,这些对其他部门和工作人员的工作积极性会产生不良影响和示范效应。因此,此类问责需要做到责任追究到位,公平公正。为此,在追责过程中应遵循两项制度,一是实行首长负责制。在政府投资项目问责制中实行此制度,是为了达到“权力集中,责任归一”的效果,避免决策失误后,各部门相互推诿,互相扯皮,以“集体决策”的名义,使问责不了了之的情形出现。由于抽象行政行为具有不可诉性,而其影响却具有普遍性和持续性。在责任追究过程中,严格执行首长负责制,可以增强政府首长在准许抽象行政行为实施时的谨慎态度,可避免轻率的不负责任的决策被批准通过。二是遵循“纽伦堡”原则。即从决策执行到决策出现重大失误为止,任何与该决策有关的部门、单位、个人,如果发现该决策有失误,都有责任在自己力所能及的范围内,进行必要的论证后,立即提出反对意见与相关建议,有效阻止错误决策的继续执行,和资金的持续浪费。“纽伦堡”原则可以增强行政首长之外的与决策相关的人员的责任意识,使决策的实施更加谨慎,也增强了对行政首长的制衡性。

    (六)充分发挥政府审计问责作用。审计机关作为问责主体之一,应与其他问责主体通力合作,在建设项目审计中强化问责意识,充分发挥问责主体作用。
    一是编制年度投资审计计划时体现问责内容。审计机关不仅要审计成功的政府投资项目,更要审计不成功的建设项目,且应把不成功的建设项目作为审计的重点,在编制年度计划时应有针对性地将政府投入巨额资金而效益差的建设项目纳入审计计划,将国家大型建设项目纳入经济责任审计的范畴。
    二是在审计项目实施过程中树立问责意识。现场审计时,牢固树立问责意识,对投资决策、工程招投标、材料设备采购、建设进度、工程质量、资金使用情况以及投资概预算控制等实施监督检查,对检查发现的问题,不能停留在表象,多从问责的角度思考问题,如决策失误,属于工作水平问题的,需进行行政处理;属于违反程序的,要依法追究行政责任;造成重大经济损失或以权谋私的,应追究有关领导人和具体负责任人的刑事责任。又如未应招标而未招标、招标而程序不规范等问题,不能仅就此对单位处以罚款,而更应该关注幕后交易和暗箱操作等违法现象,就应该按问责制度规定追究相关领导和人员的责任,达到杀一儆百的效果。
    三是积极探索政府投资项目后评估审计。目前,审计机关仅对在建项目或完工项目进行审计,未对建设项目完工转入生产后的经营情况进行审计;如果进行审计,也属企业审计范畴,分属两个不同的业务部门,且相互脱节、信息不共享,由此造成很多弊端,其一就是项目审计时,其预测指标未经实践检验,不便于审计问责,经营审计时,只关注财务收支数据,未掌握项目可研时预测指标,无法比对和发现问题。为此,应创新政府投资项目审计,将项目建设期审计与经营期审计结合起来,如在项目投产后的第3年对投资决策、项目建设和生产经营进行系统审计,重点关注该项目是否存在决策失误、贪腐失职和损失浪费现象,是否达到预期的经济效益、社会效益和环境效益,加大审计问责力度,以促进政府投资效益整体提高。(王天喜)
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