浅谈部门预算执行审计的重点
付希娟（山东省高密市审计局）
部门预算执行审计，就是指审计机关根据《审计法》第十六条的规定，依法对本级各部门（含直属单位）预算执行和其它财政收支的真实、合法和效益情况进行审计监督。部门预算执行审计是整个财政预算执行审计的基础。它作为同级审的一个方面，随着财政预算执行审计的不断深化，审计所揭示的问题也越来越有深度，其质量和水平也在不断地提高。实践中要结合当前形势注重把握审计重点内容及其重点事项。
一、部门预算编制情况审计
根据《预算法》的规定，对部门预算编制的审查，是人大常委会的职责和职权。但是，作为我们审计的首要环节，从近年来部门预算执行审计中发现的问题来看，预算执行过程中的很多问题都与预算编制有关。审计实施中要从如下几个方面入手。
（一）年初预算编制是否真实、合法。通过查阅预算编制资料和会计账簿，审查上年结转和结余、上级补助收入、事业收入、其他收入等是否全部编入年度预算；各项支出预算编制是否真实、完整、合规。注重揭示预算编制不完整、虚报多报支出套取财政资金等问题。
（二）追加预算情况。通过查阅追加预算申请报告和有关资料，审查追加预算项目是否真实、合理，依据是否充分，内容是否明细。通过查阅追加预算指标文件和会计账簿，审查是否按追加预算的用途使用资金，对追加数额大、比例大的要重点审查。
二、部门预算批复情况审计
要重点关注如下事项：
（一）部门是否按照规定及时向所属单位批复了预算；部门向所属单位批复的预算与财政部门批复本部门预算的科目和项目是否一致，有无随意调整预算项目、调增调减预算金额、擅自改变资金用途等问题。
（二）部门向所属单位批复的预算是否足额完整，有无预留预算资金的问题。
三、部门预算拨款收入和预算资金拨付情况的审计
要重点关注如下事项：
（一）拨款收入的取得是否符合预算法和其他法律法规的规定；记账是否完整准确，有无错报或者漏报的问题。
（二）部门是否严格按照预算拨付资金，有无超预算、无预算拨款、挤占、挪用预算资金的问题；是否按照预算级次拨付资金，是否存在超越预算级次或者向非预算单位拨款等问题。
（三）部门是否按照项目进度拨款，是否存在资金拨付不及时，滞拨、欠拨、截留应拨预算资金，影响项目建设和事业发展的问题；预算资金拨付是否按照相关会计制度进行了记录和反映。
四、部门预算基本支出情况审计
部门基本支出主要包括人员支出、公用支出。要重点关注如下事项：
（一）基本支出是否按预算批复的项目和标准执行，各项支出是否按照会计制度的规定进行了记账和反映。分析各项支出的结构和比例,揭示无预算支出、虚列支出、挤占挪用等问题，分析产生问题的原因，提出改进建议。
（二）基本支出的效益情况，主要审查部门对基本支出经费的使用是否贯彻了中央“八项规定”中“厉行勤俭节约”的原则，经费使用过程中是否存在浪费和滥支乱用的问题，有无擅自扩大支出范围，提高开支标准，超范围超标准使用资金现象。
这里要重点关注“五项费用”支出情况。根据中央“八项规定”的有关要求，今后的预算执行审计和经济责任审计中，要将被审计单位的会议费、公务接待费、因公出国（境）费、公务用车运行维护费、培训费等五项经费支出情况作为重点审计内容。摸清部门单位“五项费用”总体情况，部门单位是否建立了对“五项费用”的内控管理制度，支出是否严格遵守财经法规及内控管理制度；“五项费用”支出是否严格按照批复的预算执行，一般商品和服务支出、业务类项目支出中的“五项费用”是否存在超预算、无预算支出问题。预算年度“五项费用”决算数与上年度决算数对比，分析增减变化趋势。审计认定数与预算、账面、决算数对比，分析产生差异的原因。
以会议费为例，和大家进行一下探讨。财政部2006年颁发的《中央国家机关会议费管理办法》（国管财〔2006〕426号）第十条对行政事业单位会议（活动）经费开支范围作了明确规定：“会议费开支包括会议房租费（含会议室租金）、伙食补助费、交通费、办公用品费、文件印刷费、医药费等。会议主办单位不得组织会议代表游览及与会议无关的参观，也不得宴请与会人员、发放纪念品及与会议无关的物品。”从实践来看，近年来大部分部门单位的会议费支出额度没有得到有效控制，会议费支出已成为部门单位公用经费支出的重要组成部分，会议费中普遍隐藏着一些令我们一时难以判断和界定的支出项目，给审计查处带来了极大的难度。例如：
1.利用会议费置换高额招待费。招待费超支现象一直是社会公众普遍关注的问题，招待费的开支标准，直到现在还是执行着1998年财政部颁发的《行政事业单位业务招待费列支管理规定》中要求的不得超过当年公务费的2%的规定。被审计单位只好采取各种手段屏蔽招待消费支出的真相，其中最常规的做法，就是把超出限额支出的招待费变成宾馆、酒店等开具的“会议费”发票，这样一是容易逃避相关部门的监督检查；二是容易找到支出的比较合理的理由或借口。
2. 有些部门单位为了实现某种目的，为解决资金的来源途径和列支渠道，通过宾馆、饭店假借会议费，取得发票套取现金，可以逃避检查监督。比如一些部门单位为提高职工福利待遇，可能存在用“会议费”发票套取现金发放职工福利的问题。这种手段具有一定的隐蔽性，一般不易察觉。
因此，为贯彻落实“八项规定”有关精神，对会议费的筹集、管理及使用进行监督，是预算执行审计中的一项重要内容。针对上述问题，我们利用现有的审计手段和技术方法也很难加以界定。大家在审计时，要尽量多搜集相关材料，注重从以下几点进行分析判断：
1.收集会议（活动）的相关资料，审查是否齐全完备。这些相关资料大体包括：①会议活动的立项资料：举办会议或活动的依据文件、申请报告等。②会议活动的审批资料：会议活动的项目名称、会议地点、经费来源与额度、领导审批签字情况等资料。③会议活动举办情况总结资料等。
2.审查会议（活动）经费的资金来源是否合规合法。如果会议（活动）经费是财政性资金的，审计时只需要审查是否有立项批复等相关审批手续。如果经费是来自其他渠道的，就要作为重点审计事项进行审查。
3.审查会议（活动）经费的审批程序是否健全合规。举办大型会议或活动必须报经相关部门审批同意，会议活动经费的审批程序是否健全，是确认举办会议活动合法性的重要依据。
我们只有通过多搜集被审计单位有关会议活动方面的相关材料，才能更加准确地判断会议活动支出的真实性和合理性。
五、部门预算项目支出情况审计
进行项目支出审计时，首先要取得有关立项和预算的文件资料、项目执行中的各类文件资料、财务数据和业务数据、项目验收及总结等文件资料。要重点关注如下事项：
（一）是否组织和安排了项目的实施，有无巧立名目骗取财政资金问题。如有些部门以申请临时预算的形式争取到了某项经费，但实际支出中根本就找不到这项支出。
（二）项目资金是否存在挤占、挪用现象。如：某一项目预算经费20万元，实际已列支15万元，如果余额5万元只有项目结余而无资金结余，说明资金已被挤占挪用。还有的部门或单位项目资金没用完也不在项目结余中反映，有可能存在两种情况：一是项目结余资金可能被用于其他项目支出；二是项目结余资金被用于经常性支出或者被转入经常性结余中反映。
（三）项目支出是否遵循了预算法和其他法律法规的规定；是否按照会计制度的规定进行了记账和反映。
（四）项目执行过程的效率性，是否建立了有效的管理和内部控制，以及相应的责任机制。这些制度和机制的建立和实施能否为项目达到预期效果、实现预期目标提供合理保证。
（五）项目执行的效果性，即审查项目目标的实现情况，分析项目对政治、经济、文化和社会发展方面产生的影响。
六、决算（草案）编报质量情况
要重点关注如下事项：
（一）审查决算报表反映内容的完整性。通过查阅预算、追加预算、决算报表和会计账簿，审查应纳入决算的收支是否全部纳入决算，揭示决算编报不完整问题。
（二）审查决算报表反映内容的真实性。通过核对会计账簿、决算报表，审查决算报表反映的各项数据是否正确，是否存在随意调整问题，揭示决算报表不真实问题。
（三）分析预算数据、追加预算数据和决算数据的差异。对比较重大的差异要分析产生的原因，从中发现问题，揭示漏报、多报以及账表不符等问题，并对决算编报的完整性和真实性发表总体评价意见。
七、结转和结余情况
主要摸清预算年度及上一年度账面结转和结余总体情况，对比分析构成结构、发展趋势和形成原因，重点分析财政指标结转和结余形成原因，重点关注12月份拨款情况；检查有无违规开设银行账户和通过二、三级单位转移财政资金，以及支出项目不落实等情况，对结余过大的要重点审查和分析，揭示是否存在隐瞒结余、结转和结余不实、财政资金闲置等问题。
八、部门非税收入征缴情况审计
要重点关注如下事项：
（一）非税收入征收的合法性，非税收入项目的设立是否经过相关部门的审查和批准，罚没是否具有明确的法律依据，是否办理了《收费许可证》和《罚没许可证》;有无乱收费、乱罚款的情况，征收范围和标准是否符合法律法规的规定，有无超范围、超标准征收的问题。
（二）征收管理情况，包括收费许可证、专用票据的管理等。执行收缴分离制度的情况，有无自行开设过渡账户，而未将非税收入直接缴入财政部门指定的账户等问题。
（三）“收支两条线”制度执行情况，即部门征收非税收入与部门支出脱钩的情况，对纳入预算管理的非税收入是否及时足额上缴国库，对尚未纳入预算管理的非税收入是否及时足额缴入财政专户，部门支出是否通过部门预算进行核定，有无使用收取的非税收入安排相关支出，截留、转移、坐支、挪用、私分国家非税收入等问题。
（四）非税收入的会计记录是否及时、完整、准确。
九、零余额账户管理情况
审计时要重点审查部门单位是否存在将零余额账户资金违规转入基本账户、其他银行账户和个人储蓄账户等，转移资金，从零余额账户大量提取现金、公款私存等严重违规行为。
十、内部管理制度制定和执行情况
重点关注如下事项：
（一）审查内部管理制度的建立健全情况。部门单位是否根据财经法规和本单位的实际情况建立健全了经费预算、审批、支出、报销等财务管理制度，资产采购、保管、使用、处置等资产管理制度，合同签约、履行、监督等合同管理制度，基本建设管理制度和内部审计监督制度等。
（二）审查内部管理制度的合法合规情况。部门单位制定的内部管理制度是否符合国家法律法规，是否符合国家有关政策和宏观调控目标，是否科学、合理、严密、有效。
（三）审查内部管理制度的执行情况。审查部门单位在实际工作中是否严格遵守内部管理制度，是否存在违反程序、越权审批等问题。
总之，审计人员在业务实践中，要紧紧围绕中央、省市出台的有关文件精神，密切关注事关民本民生的专项资金使用绩效、公务消费及津补贴规范等热点事项，不断创新审计内容和方式，努力提高审计质量和效果。（付希娟）
一、部门预算编制情况审计
根据《预算法》的规定，对部门预算编制的审查，是人大常委会的职责和职权。但是，作为我们审计的首要环节，从近年来部门预算执行审计中发现的问题来看，预算执行过程中的很多问题都与预算编制有关。审计实施中要从如下几个方面入手。
（一）年初预算编制是否真实、合法。通过查阅预算编制资料和会计账簿，审查上年结转和结余、上级补助收入、事业收入、其他收入等是否全部编入年度预算；各项支出预算编制是否真实、完整、合规。注重揭示预算编制不完整、虚报多报支出套取财政资金等问题。
（二）追加预算情况。通过查阅追加预算申请报告和有关资料，审查追加预算项目是否真实、合理，依据是否充分，内容是否明细。通过查阅追加预算指标文件和会计账簿，审查是否按追加预算的用途使用资金，对追加数额大、比例大的要重点审查。
二、部门预算批复情况审计
要重点关注如下事项：
（一）部门是否按照规定及时向所属单位批复了预算；部门向所属单位批复的预算与财政部门批复本部门预算的科目和项目是否一致，有无随意调整预算项目、调增调减预算金额、擅自改变资金用途等问题。
（二）部门向所属单位批复的预算是否足额完整，有无预留预算资金的问题。
三、部门预算拨款收入和预算资金拨付情况的审计
要重点关注如下事项：
（一）拨款收入的取得是否符合预算法和其他法律法规的规定；记账是否完整准确，有无错报或者漏报的问题。
（二）部门是否严格按照预算拨付资金，有无超预算、无预算拨款、挤占、挪用预算资金的问题；是否按照预算级次拨付资金，是否存在超越预算级次或者向非预算单位拨款等问题。
（三）部门是否按照项目进度拨款，是否存在资金拨付不及时，滞拨、欠拨、截留应拨预算资金，影响项目建设和事业发展的问题；预算资金拨付是否按照相关会计制度进行了记录和反映。
四、部门预算基本支出情况审计
部门基本支出主要包括人员支出、公用支出。要重点关注如下事项：
（一）基本支出是否按预算批复的项目和标准执行，各项支出是否按照会计制度的规定进行了记账和反映。分析各项支出的结构和比例,揭示无预算支出、虚列支出、挤占挪用等问题，分析产生问题的原因，提出改进建议。
（二）基本支出的效益情况，主要审查部门对基本支出经费的使用是否贯彻了中央“八项规定”中“厉行勤俭节约”的原则，经费使用过程中是否存在浪费和滥支乱用的问题，有无擅自扩大支出范围，提高开支标准，超范围超标准使用资金现象。
这里要重点关注“五项费用”支出情况。根据中央“八项规定”的有关要求，今后的预算执行审计和经济责任审计中，要将被审计单位的会议费、公务接待费、因公出国（境）费、公务用车运行维护费、培训费等五项经费支出情况作为重点审计内容。摸清部门单位“五项费用”总体情况，部门单位是否建立了对“五项费用”的内控管理制度，支出是否严格遵守财经法规及内控管理制度；“五项费用”支出是否严格按照批复的预算执行，一般商品和服务支出、业务类项目支出中的“五项费用”是否存在超预算、无预算支出问题。预算年度“五项费用”决算数与上年度决算数对比，分析增减变化趋势。审计认定数与预算、账面、决算数对比，分析产生差异的原因。
以会议费为例，和大家进行一下探讨。财政部2006年颁发的《中央国家机关会议费管理办法》（国管财〔2006〕426号）第十条对行政事业单位会议（活动）经费开支范围作了明确规定：“会议费开支包括会议房租费（含会议室租金）、伙食补助费、交通费、办公用品费、文件印刷费、医药费等。会议主办单位不得组织会议代表游览及与会议无关的参观，也不得宴请与会人员、发放纪念品及与会议无关的物品。”从实践来看，近年来大部分部门单位的会议费支出额度没有得到有效控制，会议费支出已成为部门单位公用经费支出的重要组成部分，会议费中普遍隐藏着一些令我们一时难以判断和界定的支出项目，给审计查处带来了极大的难度。例如：
1.利用会议费置换高额招待费。招待费超支现象一直是社会公众普遍关注的问题，招待费的开支标准，直到现在还是执行着1998年财政部颁发的《行政事业单位业务招待费列支管理规定》中要求的不得超过当年公务费的2%的规定。被审计单位只好采取各种手段屏蔽招待消费支出的真相，其中最常规的做法，就是把超出限额支出的招待费变成宾馆、酒店等开具的“会议费”发票，这样一是容易逃避相关部门的监督检查；二是容易找到支出的比较合理的理由或借口。
2. 有些部门单位为了实现某种目的，为解决资金的来源途径和列支渠道，通过宾馆、饭店假借会议费，取得发票套取现金，可以逃避检查监督。比如一些部门单位为提高职工福利待遇，可能存在用“会议费”发票套取现金发放职工福利的问题。这种手段具有一定的隐蔽性，一般不易察觉。
因此，为贯彻落实“八项规定”有关精神，对会议费的筹集、管理及使用进行监督，是预算执行审计中的一项重要内容。针对上述问题，我们利用现有的审计手段和技术方法也很难加以界定。大家在审计时，要尽量多搜集相关材料，注重从以下几点进行分析判断：
1.收集会议（活动）的相关资料，审查是否齐全完备。这些相关资料大体包括：①会议活动的立项资料：举办会议或活动的依据文件、申请报告等。②会议活动的审批资料：会议活动的项目名称、会议地点、经费来源与额度、领导审批签字情况等资料。③会议活动举办情况总结资料等。
2.审查会议（活动）经费的资金来源是否合规合法。如果会议（活动）经费是财政性资金的，审计时只需要审查是否有立项批复等相关审批手续。如果经费是来自其他渠道的，就要作为重点审计事项进行审查。
3.审查会议（活动）经费的审批程序是否健全合规。举办大型会议或活动必须报经相关部门审批同意，会议活动经费的审批程序是否健全，是确认举办会议活动合法性的重要依据。
我们只有通过多搜集被审计单位有关会议活动方面的相关材料，才能更加准确地判断会议活动支出的真实性和合理性。
五、部门预算项目支出情况审计
进行项目支出审计时，首先要取得有关立项和预算的文件资料、项目执行中的各类文件资料、财务数据和业务数据、项目验收及总结等文件资料。要重点关注如下事项：
（一）是否组织和安排了项目的实施，有无巧立名目骗取财政资金问题。如有些部门以申请临时预算的形式争取到了某项经费，但实际支出中根本就找不到这项支出。
（二）项目资金是否存在挤占、挪用现象。如：某一项目预算经费20万元，实际已列支15万元，如果余额5万元只有项目结余而无资金结余，说明资金已被挤占挪用。还有的部门或单位项目资金没用完也不在项目结余中反映，有可能存在两种情况：一是项目结余资金可能被用于其他项目支出；二是项目结余资金被用于经常性支出或者被转入经常性结余中反映。
（三）项目支出是否遵循了预算法和其他法律法规的规定；是否按照会计制度的规定进行了记账和反映。
（四）项目执行过程的效率性，是否建立了有效的管理和内部控制，以及相应的责任机制。这些制度和机制的建立和实施能否为项目达到预期效果、实现预期目标提供合理保证。
（五）项目执行的效果性，即审查项目目标的实现情况，分析项目对政治、经济、文化和社会发展方面产生的影响。
六、决算（草案）编报质量情况
要重点关注如下事项：
（一）审查决算报表反映内容的完整性。通过查阅预算、追加预算、决算报表和会计账簿，审查应纳入决算的收支是否全部纳入决算，揭示决算编报不完整问题。
（二）审查决算报表反映内容的真实性。通过核对会计账簿、决算报表，审查决算报表反映的各项数据是否正确，是否存在随意调整问题，揭示决算报表不真实问题。
（三）分析预算数据、追加预算数据和决算数据的差异。对比较重大的差异要分析产生的原因，从中发现问题，揭示漏报、多报以及账表不符等问题，并对决算编报的完整性和真实性发表总体评价意见。
七、结转和结余情况
主要摸清预算年度及上一年度账面结转和结余总体情况，对比分析构成结构、发展趋势和形成原因，重点分析财政指标结转和结余形成原因，重点关注12月份拨款情况；检查有无违规开设银行账户和通过二、三级单位转移财政资金，以及支出项目不落实等情况，对结余过大的要重点审查和分析，揭示是否存在隐瞒结余、结转和结余不实、财政资金闲置等问题。
八、部门非税收入征缴情况审计
要重点关注如下事项：
（一）非税收入征收的合法性，非税收入项目的设立是否经过相关部门的审查和批准，罚没是否具有明确的法律依据，是否办理了《收费许可证》和《罚没许可证》;有无乱收费、乱罚款的情况，征收范围和标准是否符合法律法规的规定，有无超范围、超标准征收的问题。
（二）征收管理情况，包括收费许可证、专用票据的管理等。执行收缴分离制度的情况，有无自行开设过渡账户，而未将非税收入直接缴入财政部门指定的账户等问题。
（三）“收支两条线”制度执行情况，即部门征收非税收入与部门支出脱钩的情况，对纳入预算管理的非税收入是否及时足额上缴国库，对尚未纳入预算管理的非税收入是否及时足额缴入财政专户，部门支出是否通过部门预算进行核定，有无使用收取的非税收入安排相关支出，截留、转移、坐支、挪用、私分国家非税收入等问题。
（四）非税收入的会计记录是否及时、完整、准确。
九、零余额账户管理情况
审计时要重点审查部门单位是否存在将零余额账户资金违规转入基本账户、其他银行账户和个人储蓄账户等，转移资金，从零余额账户大量提取现金、公款私存等严重违规行为。
十、内部管理制度制定和执行情况
重点关注如下事项：
（一）审查内部管理制度的建立健全情况。部门单位是否根据财经法规和本单位的实际情况建立健全了经费预算、审批、支出、报销等财务管理制度，资产采购、保管、使用、处置等资产管理制度，合同签约、履行、监督等合同管理制度，基本建设管理制度和内部审计监督制度等。
（二）审查内部管理制度的合法合规情况。部门单位制定的内部管理制度是否符合国家法律法规，是否符合国家有关政策和宏观调控目标，是否科学、合理、严密、有效。
（三）审查内部管理制度的执行情况。审查部门单位在实际工作中是否严格遵守内部管理制度，是否存在违反程序、越权审批等问题。
总之，审计人员在业务实践中，要紧紧围绕中央、省市出台的有关文件精神，密切关注事关民本民生的专项资金使用绩效、公务消费及津补贴规范等热点事项，不断创新审计内容和方式，努力提高审计质量和效果。（付希娟）
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