浅议政策执行审计
查晓丽(江苏省海安县审计局)
【发布时间:2013年03月29日】
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    【摘  要】美国著名的行政管理学者G•艾利森指出:“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行”。探索研究政策执行审计,对于有效推进国家政策执行,为政府准确判断形势、作出科学决策具有重要意义。本文拟对政策执行审计的意义、内容、现状进行分析,提出有建设意义的对策以及提高政策执行审计的风险防范。
    【关键词】  政策执行审计;现状; 对策;审计风险;
    
    一、政策执行审计的必要性
    
    政策执行是实现政府职能的关键环节,政策的执行效果直接关系到经济的发展、政治的稳定和社会的进步,因此,政策执行审计是一个不容忽视的重要领域。政策执行审计是按照一定程序,根据一定标准,以促进政策的落实和对政策的改进完善为目标,围绕政策措施的执行情况和重大决策的落实情况,对政策的执行效果做出判断,发现问题,分析原因,提出建议的过程,是为国民经济的有序、健康、平稳发展保驾护航的重要手段。
    (一)开展政策执行审计是建设责任型政府的要求
    审计是随受托经济责任的产生而产生,审计的价值取向就是促进受托经济责任的切实有效履行。公共受托责任 要求国家审计必须关注政府责任,是政府责任的问责人。同时,我国的国家审计机关又是政府的组成部分,是一种内生性的力量,必须在系统中发挥积极作用,服务和保障整个系统的安全运行。政府是政策运行系统的主体,国家审计机关对政策执行情况进行审计,是对政府受托责任履行情况的监督,能够兼顾“问责”和“问效”的双重需求,是推进责任政府建设的一种重要的审计方式。
    (二)开展政策执行审计是政府审计工作的法定要求
    《中华人民共和国审计法》明确指出,建立政府审计的目的是为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展。审计署制定的《审计机关专项审计调查准则》(3 号令) 第五条进一步明确指出,审计机关可以对“国家财经法律、法规、规章和政策的执行情况”等进行专项审计调查。中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第十八条再次强调领导干部经济责任审计中应当关注“贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况,制定和执行重大经济决策情况”。这些要求明确了政策执行进行审计是我国政府审计机关的一项法定职责。政府审计机关是国家的经济监督部门,依据审计法履行其职责,通过对政策执行的审计监督,发挥其职能作用,为国家经济安全提供有效防范和保证,为国民经济的有序、健康、平稳发展保驾护航。
    (三)开展政策执行审计是服务宏观经济决策的要求
    为健康发展市场经济,国家需要通过宏观调控不断地通过产业政策、财政税收等宏观经济政策的制定, 对市场进行调控, 避免或减轻市场波动带来的不利影响。国家审计的本质特征,决定审计可以成为政府宏观调控行为的决策信息提供者和政策效益的监督者。审计部门通过审计监督, 密切注意经济运行的变动态势。从宏观着眼,从微观入手,及时对经济运行中出现的普遗性、苗头性、倾向性的问题组织专项审计, 加强综合分析, 通过对审计成果的开发利用, 加强对经济走势的监测和趋势预报, 把握经济运行的一般规律, 为国家选择有利时机, 对宏观经济政策进行调整和修改, 提供可靠的依据,是现代审计增值的重要方式。
    (四)开展政策执行审计是政府经济运行“免疫系统”功能的要求
    政府审计机关开展政策执行审计是国家经济安全监督保证系统的重要组成部分,是政府审计在国家经济社会运行中发挥“免疫系统”功能的具体化。政府审计机关既是国家的经济监督者,同时也是经济信息的反馈者,它所获取的来自国民经济的各部门、各地区、各行业的经济信息和其他相关信息,具有真实性和可靠性。政府审计机关对这些经济信息进行系统和综合的分析评价,可以发现政策执行中普遍存在的问题,将问题提供给政策的决策机构,可以提高政策执行的正确性。政府审计机关通过对政策执行情况进行审计,客观地反映政策执行中出现的各种异动,及时发现偏离政策目标的行为,跨越部门、地区、行业的利益羁绊,及时提出建议修正政策。政府审计这一“免疫系统”功能,是其他任何部门、机构所无法替代的。
    
    二、政策执行审计的重点内容
    
    国家政策传递环节一般包括:中央制定政策、地方出台相应的实施细则、政策的执行、政策的效果评估和调整等环节。由于国家审计署并不承担制定政策的职能,所以政策执行审计主要是为了反映中央制定政策之后政策传递过程中存在的问题,评价政策执行的效果,并分析原因,提出针对性的意见和建议,从而进一步完善中央政策。从国家审计职能出发,政策执行审计重点关注的环节包括地方制定的实施细则、具体负责政策执行的单位和部门的履职情况、受政策影响领域的变化情况以及政策的评估和调整等。审计实践中,政策执行审计应以中央政策的目标和效果为评价依据。重点反映地方政策与中央政策不一致的问题、地方政策制定依据不足、政策操作性不强、实施效果不理想、政策评估不客观等情况。
     (一)重点关注各地区、各部门促进规划和配套政策措施的贯彻落实情况
    在审计实践中,总是发现上有政策下有对策,这其实是整体利益与局部利益相互博弈的结果。为了实现整体利益最大化,政策执行审计要紧盯各项配套政策的充分性、可行性、合法性和可操作性。以中央关于转变经济发展方式的决策部署为例,宏观政策从过去以支持重点地区发展为主向支持主体功能区建设为主转变,大力发展特色经济。可以预见各地区、各部门将会相应的出台一系列配套政策措施。为了保证政策的一致性和协调性,在政策执行审计中要重点关注:一是地方政府是否制定了配套政策,有无不执行的情况;二是配套政策是否与中央政策保持一致,有无变相执行的情况;三是配套措施是否具有可行性,是否符合现实情况要求;四是配套政策措施是否具有可操作性,是否停留在文件和会议中,没有明确的计划和载体。
    (二)重点关注与政策密切相关的项目实施和资金流动情况
    项目和资金是政策目标实现的载体,既体现在项目和资金是政策执行的具体表现,也体现在项目和资金的效果是政策效果的集中反映。所以,在政策执行审计中,一是关注项目和资金的总体情况:包括项目和资金的总规模、项目和资金的分布投向等,其中检查项目和资金的分布投向时,重点检查其与政策目标的一致性,是否存在名义上一致和实质上相反的情况;二是关注项目建设进展情况,包括项目投资完成情况、项目实施进度情况、项目资金拨付情况,重点关注由于配套资金不到位、项目资金被挪用导致的政策执行不到位等情况;三是关注项目和资金的效果,包括项目本身取得的实际效果是否与政策预期一致,项目的带动效果是否与政策预期一致,通过微观和宏观经济指标的变化情况综合评价其实际效果。
    
    三、政策执行审计的现状及改进对策
    
    政策执行情况审计的终极目标是保障政策目标的实现,其手段是以财政财务收支为基础,对审计对象执行国家政策中配置资源、行使权力和履行责任及其效果实施监督。但长期以来,人们习惯于将审计定位在财务领域,忽视政策目标的实现程度以及资金运行背后的权力和责任,不重视经济活动与宏观政策之间的内在关联,更不善于从体制机制制度层面分析问题产生的根源。这种就财务论财务,就资金论资金的思维方式和工作模式,限制了审计视野,弱化了审计功能,降低了审计成效。
    从政策执行审计实践来看,其自身存在重点和切入点不够明晰、技术方法略显滞后、时效性有待增强等不足,同时,也存在一些外部阻力:一是公共管理体制制约。以权力为导向的公共管理模式仍然存在。一些政府部门在政策实施中习惯以行政权力插手或主导经济。在一些政府部门的权力还未得到有效约束、一些工作人员抵触监督的情况下,审计机关对其执行政策中履行职责、行使权力和使用公共资金情况实施监督和评价,其阻力是显然的。二是财政体制制约。财政管理体制是政策执行的重要载体。但现行的财政管理体制中事权与财权、收入与支出不对等,虽划分了财权和收入,但未能将事权和支出匹配,导致财权收入上收,事权支出下移。地方政府一般预算严重依赖转移支付且以专项转移支付为多。专项转移支付是中央财政为实现特定政策目标设立的补助资金,包括大量与转变经济发展方式政策相关的专项资金,目前管理普遍不够规范,公开性和透明度不足,部分专款零散;一些地方“跑部钱进预算”,虚报高报预算等。这些问题的存在使得专项转移支付偏离了预期的政策导向,对于客观评价政策执行效果也有不利影响。
    笔者认为,可以从以下方面对政策执行审计进行完善:
    (一)系统梳理相关政策,找准监督的着力点
    开展政策执行审计,在审计前应对政策进行全方位了解和深刻理解。梳理政策、明晰背景、分清职能是开展政策执行审计前应掌握的三个关键环节,决定着审计项目实施的成败。政策出台后有一个起效周期的问题,比如:一项经济政策出台后往往不能立即产生经济效应,而是有一个宣传、消化和吸收的过程。因此,实行政策执行审计应在该项政策执行一段时间后,已经产生了一定的影响,其优势和缺陷都已充分显现的情况下进行。对于短期起效的政策,由于其政策目标明确,与相关利益人群的切身利益关系密切,往往在实施后很短的时间就会产生较大的反应,如提高城市最低生活保障的政策在公布后立即就会产生广泛的影响,这就需要审计机关在政策出台的较短时间内进行政策执行审计,以及时总结经验、发现问题,尽早加以调整。
    (二)优化组织方式,实现组织联动
    建立“金字塔”型的组织模式,项目的审计组长位于“塔尖”,始终把握好宏观角度;审计组中坚力量位于“塔中”,上下衔接,分块布置任务和把关质量;其余审计人员位于“塔基”,完成基础性的审计任务。应充分利用计算机辅助审计和问卷调查等技术手段,可以极大提升审计工作效率和质量。对单项政策,可实行灵活的专项调查。抽调若干个小分队对某一单项政策实施跨企业、跨行业的重点调查和精确核查。可借鉴今年地方债务审计的经验,打破部门界限和原有按专业分工负责的组织方式,组织上下级审计机关组成联合审计组,以综合信息组的数据分析为龙头,按区域或政策性质分工设置小组,统一领导,统一方案,统一进点,集中取证,分类报告,分别处理,最终形成审计总报告。这种组织方式,既可总揽全局,又灵活机动,有利于整合审计资源、统筹调配力量、实现优势互补。
    (三)搭建审计信息平台,推行多维度数据分析
    开展政策执行审计,由于审计范围广、对象多,信息技术的运用不可或缺。要组建一支高水平的数据综合分析专业化队伍,实施“统一组织、分散建库、集中分析、突出重点、科学管理”的审计项目管理模式,建立包含财政、金融、企业、资源环保等多个板块的审计综合分析模型,理清不同行业、不同单位、不同经济事项信息数据之间的关联关系,对政策执行单位相关经济事项的电子信息数据进行实时分析,追踪分析各类重大资金流向,综合评价相关职责履行和政策执行情况,及时发现政策执行中的风险隐患和重大问题,提出应对措施,发挥审计的预警和防御作用。各个专业审计的数据分析要分工配合,如财政审计侧重分析政府部门政策执行效率,企业审计侧重分析政策对某一产业和国有经济运行的影响,金融审计结合企业审计数据可对整个国民经济运行的政策效应进行分析。此外,要科学指导和带动地方审计机关加快信息化建设,整合信息资源,形成合力。
    (四)加强审计成果应用,扩大政策执行审计效果
    政策执行审计的价值正在于其结果能够为各级政策制定机关所采纳和运用,否则就失去了其存在的意义。为了使政策执行审计的结果能够及时反馈给有关的决策机关和主管部门,必须建立审计机关与立法机关、行政首脑机关和各级业务主管部门的信息反馈机制和成果利用机制,如要求有关部门在收到审计机关递交的政策评估报告后,要组织召开专项会议认真研究,对审计机关提出的意见和建议要积极采纳,并将政策修订方案和实施效果及时反馈给审计机关,对不予采纳的意见和建议应当说明原因,从而保证政策评估的结果能够及时得到关注和利用。此外,为了扩大政策评估的影响范围,审计机关可以借鉴审计结果公告的有关程序和做法,根据政策的影响范围和公众的关注程度,通过各类新闻媒体、网络、出版物、成果发布会等形式在该政策的影响区域或全社会范围内公布评估结果,以激发广大民众的参与热情。
    (五)构建科学的政策执行审计指标体系,数量指标与质量指标相结合
    实施政策执行审计,既要为政策制定和执行提供参考和预警,又要为社会公众所关注的政策事项提供独立的审计意见。构建政策执行效果审计评价指标体系,应反映政策目标的意图,为政策绩效提供综合的量度。经济政策执行效果评价体系框架应包括:经济政策性功能发挥和经济政策性职能的履行情况;促进贯彻执行国家重大战略、方针的情况;经济政策执行的合理性和有效性情况;经济政策执行中存在的重大风险隐患情况;经济政策执行中的违法违规与管理不规范的情况;制约经济政策执行的体制、机制和制度情况;经济政策执行的可持续情况。这些内容基本上涵盖了对经济政策执行效果的合法性、经济性、效率性、效果性、风险性、安全性、可持续性等要素的评价。
    (六)开展政策执行情况审计,推动外部体制制度的完善
    决定事物发展方向的是客观规律。不利的外部因素固然会影响事物的发展速度,但不会阻碍事物按照客观规律发展的方向。如能适时调整方式方法,向不利因素施加反作用力,可以使之逐渐向有利的方面转化。因而,虽然一些体制和制度的不完善会制约政策执行审计的开展,但民主法治进步的发展方向是明确的,市场经济下的中国政府必然要成为“有限政府”、“责任政府”和“法治政府”,公共管理方式也必然转向以结果和绩效为导向。国家审计应在体制和制度的夹缝中寻找路径和切入点,用事实和数据揭示出问题及其造成的危害,遏制问题发展势头,从而反作用于体制和制度,促使其改革和完善,推动问题逐渐从根本上得到解决。
    
    四、防范审计风险,完善政策执行审计质量控制
    
    与其他审计方式比较,政策执行审计具有审计周期长、时效性强和审计内容广泛的特点,在审计实施中有创新和探索新的审计组织方式、审计程序和审计方法的内在要求, 而创新和探索的过程中可能会加大审计风险或是新产生一些影响审计风险的新因素,因此在政策执行审计中必须对加强审计质量控制、防范审计风险的工作内容高度重视。
    (一)加强审计人员专业培训,适当聘请外部专家以防范审计风险。政策执行审计是一门需要掌握相关专业知识才能有效进行的全新工作,高质量的政策执行审计,要求审计人员能够深刻的理解经济政策意图,并有能力运用各种专业知识和技能掌握经济政策执行效果,以对其做出深刻而符合实际的判断和评价。如若审计人员缺乏专业知识,必将增大该政策执行审计检查风险。因此,要提高审计质量、控制审计检查风险要加强审计人员的专业培训,拓宽审计人员的知识领域,帮助审计人员开阔视野,掌握政策执行审计的基本理论、基本方法和基本技能。在遇到审计人员无法应对的专业领域时,应适当引进和聘用相关领域的专家型人才。通过提高审计人员的业务素质和执行能力,增加审计人员的风险意识和防范风险的责任意识。
    (二)制定政策执行审计项目质量管理办法, 建立控制审计风险的有效机制。 政策执行审计由于其审计对象的广泛性、审计时间的不确定性、审计组织的多元性,造成审计检查风险的增高。因此,规范政策执行审计项目的计划制定、审计实施和结果报告(公告)等各环节工作,加强过程控制,是降低审计检查风险的有效途径。各级审计机关在制定计划安排项目任务和要求时,尽量科学合理安排,使审计监督与宏观决策和政府中心工作相一致。做好审前调查工作,使审计方案有的放矢,提高审计效率和效果。制定方案时要分析可能出现的各种风险因素,以及防范控制措施,安排审计人员时注意专业领域人才分配。项目实施中要严格执行审计方案和审计程序,审计评价要实事求是、客观公正。同时,要建立审计质量责任追究制度,强化审计人员的责任意识,明确审计质量岗位责任,严格责任追究,加强审计项目全过程质量控制,防范审计风险。(查晓丽)
    
    
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