政策执行情况跟踪审计探讨
吴明娟（审计署重庆办）
摘要：开展政策执行情况跟踪审计是强化和发挥审计预防、抵御功能的有效途径，是发挥审计“免疫系统”功能的必然要求。本文从政策执行情况审计发挥审计“免疫系统”功能作用的原理及重要意义出发，探讨了政策跟踪审计的主要审计内容及其审计组织方式。
关键词：政策执行情况 跟踪审计 审计内容 审计组织方式
刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上关于《国家审计和国家治理》的讲话中提到“国家审计要紧紧围绕国家治理的各项任务，在更宽领域、更高层面发挥更大作用。国家审计要服务科学发展，紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，加强对宏观经济政策执行情况的跟踪审计。”政策是上层建筑为了适应经济基础变化而做出的主动调整，是实现经济发展方式转变的主要动力和手段，政策制定和执行的好坏直接影响到转变经济发展方式的进度和质量，因此政策执行情况跟踪审计的目标就是要通过跟踪审计，促进宏观政策落实到位，通过跟踪审计，根据实际情况完善政策措施，从而发挥政策对于转变经济发展方式的导向和促进作用。
一、政策执行情况跟踪审计的作用原理及其重要意义
国家审计是国家治理系统中的监督控制系统。在国家治理的过程中，需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统。国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。政策执行情况跟踪审计就是国家审计实现监督控制职能的一种审计方式。
政策执行情况跟踪审计就是通过持续跟踪宏观政策的执行情况，发现政策执行中存在的问题和缺陷并促进问题整改，保障各项宏观政策措施落到实处。政策执行情况跟踪审计可以有针对性地对党和政府各项重大决策的落实情况主动进行监督，不断加强对重大投资项目及各项民生专项资金的审计，不断加强对土地矿产等各项国有资源和环境生态保护情况的审计，不断加强对国有及国有控股企业的审计，及时发现和反映各项政策措施贯彻执行情况和存在的问题，严格依法进行纠正和处理，强化问责和责任追究机制，排除经济社会运行中的各种利益干扰，促进政策措施得到贯彻落实。
同时，政策执行情况跟踪审计通过深入揭示体制、机制和制度性问题，推动进一步深化改革。渐进性的改革总体思路，意味着现行经济社会管理体制、运行机制和相关制度必须不断与时俱进地改革完善。政策执行情况跟踪审计可以处于独立超然的地位，没有既得利益的羁绊，在审计查出各类问题的基础上，开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，并提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，促进提高经济社会运行质量和绩效，推动经济社会全面协调可持续发展，由此累积的审计结果，必将推进经济社会制度的不断完善。
二、政策执行情况跟踪审计的主要内容
在探索和实践政策执行情况跟踪审计中，要把握以下三个原则：
一是量力而行，突出重点。人员少、任务重、责任大是审计机关普遍存在的问题。面对众多的审计对象，审计不可能面面俱到，包打天下，必须突出重点，量力而行，提高效率，将审计重点锁定于围绕中心、服务大局上。
二是政策执行情况跟踪审计对审计人员的综合素质提出了更高的要求。在审计中，审计人员不仅要有丰富的审计实践经验和较高的职业判断能力，更要有较强的政治敏感度、政策理论水平、现代宏观经济知识等，需要审计人员拥有复合型的审计能力。
三是多角度开发，综合利用。政策执行情况跟踪审计重在解决问题并提出适用对策，因此，要多层次、多形式、多途径确保审计成果的及时和有效转化。
在审计资源有限的情况下，政策执行情况跟踪审计的内容在选择上考虑三个原则：一是政策执行和经济发展方式变化存在明显因果关系，二是政策短期效益具有较大价值，三是代表性较强的政策。因此，笔者认为可以将以下几个方面作为政策执行情况跟踪审计的重点：
一是重大投资项目及各项民生专项资金的政策执行情况跟踪审计。重大投资项目涉及经济建设的重要领域，各项民生专项资金涉及广大人民群众的切身利益，因此，要在这些方面加强政策执行情况跟踪审计，比如金融危机后出台的行业振兴规划政策的执行情况，确保这些政策落实到位，有助于各个行业在金融危机中找到机遇，实现更好地发展，促进经济发展方式转变。
二是不断加强对土地矿产等各项国有资源和环境生态保护情况的政策执行情况跟踪审计。加强经济发展方式转变和实现国有资源和环境的可持续发展是相辅相成的，要实现经济发展方式转变，也要实现资源和环境的可持续发展，如开展节能减排相关政策执行情况审计，关注水污染治理，大气污染治理、矿产资源的可持续发展政策执行情况，促进政策落实，实现可持续发展目标。
三是不断加强对国有及国有控股企业的政策执行情况跟踪审计。国有及国有控股企业是经济发展的支柱，国有及国有控股企业是实现宏观政策调控职能的主体，比如中央企业自主创新政策执行情况、中央企业执行“走出去”战略情况进行跟踪审计，促进中央企业有效执行宏观政策。
四是不断加强对金融机构的政策执行情况跟踪审计。金融机构是实现国家货币政策的主体，对货币政策执行情况进行跟踪审计，发现存在问题，可以及时进行修正。如中央相关货币政策实施情况和效果，政府投资和银行贷款的结构和投向，关注货币政策执行中出现的新情况和新问题，及时提出对策，提高货币政策的针对性和灵活性。
三、政策执行情况跟踪审计的组织方式
政策执行情况跟踪审计要对宏观政策的效益、效率进行判断，以既定的政策目标为前提，关注政策的执行情况和目标的实现程度，通过对政策执行效果进行评估，找出政策执行中存在的偏差，提出修正政策的审计建议。政策执行情况跟踪审计的重点：一是对存在漏洞的政策开展评价，促进政策的改革与完善；二是对时过境迁，与其运行环境已不相适应的政策进行评估，提出政策终止或改进的审计建议；三是关注政策执行中的执行不力、钻政策空子问题，提出审计建议，促进政策有效执行。
政策执行情况跟踪审计的组织方式是多样的，可以根据不同的政策特点，采取不同的组织方式。
一是重大投资项目及各项民生专项资金的政策执行情况跟踪审计的组织方式。对于投资规模大、建设周期长的重大建设项目，涉及民生的重大专项资金，可采取全程式跟踪审计，根据项目的特点和审计力量，可以采取一年一至两次的定期审查式的跟踪审计。如南水北调、保障性住房的重大建设项目政策执行情况跟踪审计。这些重大投资和涉及民生专项资金的项目跟踪审计，在不同的阶段，也可以采取不同的组织方式，如为了进一步节省审计力量，可采取对建设项目建设过程的关键点进行分析，只针对关键点进行跟踪审计。在审计中，为了解决审计力量不足和审计专业问题，可以整合审计资源，聘请有关外部专家参与政策跟踪审计调查，发挥专家智囊团作用，弥补审计人员的不足。在政策执行情况跟踪审计实施过程中，可以分阶段、分类别，以报告、专报、信息、公告，甚至研究报告、新闻稿等多形式产出审计成果。政策执行情况跟踪审计强调促进性，可利用相关职能部门、媒体与公众等各种渠道，多途径、有选择地运用审计成果，共同推进问题的及时解决。
二是政策短期效益具有较大价值的政策执行情况跟踪审计的组织方式。对这种特殊时期出台的宏观政策，政策持续时间较短，可采取专项审计调查的方式，在短时间内提出审计建议，促进这类宏观政策措施的贯彻落实。比如金融危机以来国家出台的相关宏观政策，扩大内需和十大行业振兴等。这些宏观政策在短期内具有较大价值，政策执行的时间较短，通常在二至三年左右，因此，可以在政策执行中，开展专项审计调查，审计调查这些宏观政策在贯彻落实中存在的难点，根据经济条件不断发生变化的情况，审查这些宏观政策是否存在需要修订的地方，不断完善相关宏观政策，促进这些宏观政策在短期内能够发挥更大的作用。
三是国有企业和金融机构政策执行情况跟踪审计的组织方式。国家相关宏观政策的贯彻执行中，中央企业和金融机构扮演了重要的角色。因此，在日常的中央企业和金融审计中，可以每年安排一些专项的宏观政策执行情况跟踪审计调查，也可以专门组织某项政策的专项审计调查。针对某些见效时间较长的宏观政策，比如中央企业贯彻落实国家自主创新能力建设政策的执行情况，就可以在每年的经济责任审计中，加入此项内容，关注不同企业自主创新能力建设的情况，这种组织方式可以在日常的审计中就完成，比较节省审计资源，缺点就是审计的面不够广，无法覆盖各个行业和各种类型的企业。针对某些政策是需要近期比较关注的，比如中央企业“走出去”战略政策执行情况，可以专门组织一次专项审计调查，将不同行业的企业纳入审计调查范围，更加全面地反映政策执行的情况，为政策执行的修订或者政策的执行提供更加全面的建设性意见。（吴明娟）
关键词：政策执行情况 跟踪审计 审计内容 审计组织方式
刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上关于《国家审计和国家治理》的讲话中提到“国家审计要紧紧围绕国家治理的各项任务，在更宽领域、更高层面发挥更大作用。国家审计要服务科学发展，紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，加强对宏观经济政策执行情况的跟踪审计。”政策是上层建筑为了适应经济基础变化而做出的主动调整，是实现经济发展方式转变的主要动力和手段，政策制定和执行的好坏直接影响到转变经济发展方式的进度和质量，因此政策执行情况跟踪审计的目标就是要通过跟踪审计，促进宏观政策落实到位，通过跟踪审计，根据实际情况完善政策措施，从而发挥政策对于转变经济发展方式的导向和促进作用。
一、政策执行情况跟踪审计的作用原理及其重要意义
国家审计是国家治理系统中的监督控制系统。在国家治理的过程中，需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统。国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。政策执行情况跟踪审计就是国家审计实现监督控制职能的一种审计方式。
政策执行情况跟踪审计就是通过持续跟踪宏观政策的执行情况，发现政策执行中存在的问题和缺陷并促进问题整改，保障各项宏观政策措施落到实处。政策执行情况跟踪审计可以有针对性地对党和政府各项重大决策的落实情况主动进行监督，不断加强对重大投资项目及各项民生专项资金的审计，不断加强对土地矿产等各项国有资源和环境生态保护情况的审计，不断加强对国有及国有控股企业的审计，及时发现和反映各项政策措施贯彻执行情况和存在的问题，严格依法进行纠正和处理，强化问责和责任追究机制，排除经济社会运行中的各种利益干扰，促进政策措施得到贯彻落实。
同时，政策执行情况跟踪审计通过深入揭示体制、机制和制度性问题，推动进一步深化改革。渐进性的改革总体思路，意味着现行经济社会管理体制、运行机制和相关制度必须不断与时俱进地改革完善。政策执行情况跟踪审计可以处于独立超然的地位，没有既得利益的羁绊，在审计查出各类问题的基础上，开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，并提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，促进提高经济社会运行质量和绩效，推动经济社会全面协调可持续发展，由此累积的审计结果，必将推进经济社会制度的不断完善。
二、政策执行情况跟踪审计的主要内容
在探索和实践政策执行情况跟踪审计中，要把握以下三个原则：
一是量力而行，突出重点。人员少、任务重、责任大是审计机关普遍存在的问题。面对众多的审计对象，审计不可能面面俱到，包打天下，必须突出重点，量力而行，提高效率，将审计重点锁定于围绕中心、服务大局上。
二是政策执行情况跟踪审计对审计人员的综合素质提出了更高的要求。在审计中，审计人员不仅要有丰富的审计实践经验和较高的职业判断能力，更要有较强的政治敏感度、政策理论水平、现代宏观经济知识等，需要审计人员拥有复合型的审计能力。
三是多角度开发，综合利用。政策执行情况跟踪审计重在解决问题并提出适用对策，因此，要多层次、多形式、多途径确保审计成果的及时和有效转化。
在审计资源有限的情况下，政策执行情况跟踪审计的内容在选择上考虑三个原则：一是政策执行和经济发展方式变化存在明显因果关系，二是政策短期效益具有较大价值，三是代表性较强的政策。因此，笔者认为可以将以下几个方面作为政策执行情况跟踪审计的重点：
一是重大投资项目及各项民生专项资金的政策执行情况跟踪审计。重大投资项目涉及经济建设的重要领域，各项民生专项资金涉及广大人民群众的切身利益，因此，要在这些方面加强政策执行情况跟踪审计，比如金融危机后出台的行业振兴规划政策的执行情况，确保这些政策落实到位，有助于各个行业在金融危机中找到机遇，实现更好地发展，促进经济发展方式转变。
二是不断加强对土地矿产等各项国有资源和环境生态保护情况的政策执行情况跟踪审计。加强经济发展方式转变和实现国有资源和环境的可持续发展是相辅相成的，要实现经济发展方式转变，也要实现资源和环境的可持续发展，如开展节能减排相关政策执行情况审计，关注水污染治理，大气污染治理、矿产资源的可持续发展政策执行情况，促进政策落实，实现可持续发展目标。
三是不断加强对国有及国有控股企业的政策执行情况跟踪审计。国有及国有控股企业是经济发展的支柱，国有及国有控股企业是实现宏观政策调控职能的主体，比如中央企业自主创新政策执行情况、中央企业执行“走出去”战略情况进行跟踪审计，促进中央企业有效执行宏观政策。
四是不断加强对金融机构的政策执行情况跟踪审计。金融机构是实现国家货币政策的主体，对货币政策执行情况进行跟踪审计，发现存在问题，可以及时进行修正。如中央相关货币政策实施情况和效果，政府投资和银行贷款的结构和投向，关注货币政策执行中出现的新情况和新问题，及时提出对策，提高货币政策的针对性和灵活性。
三、政策执行情况跟踪审计的组织方式
政策执行情况跟踪审计要对宏观政策的效益、效率进行判断，以既定的政策目标为前提，关注政策的执行情况和目标的实现程度，通过对政策执行效果进行评估，找出政策执行中存在的偏差，提出修正政策的审计建议。政策执行情况跟踪审计的重点：一是对存在漏洞的政策开展评价，促进政策的改革与完善；二是对时过境迁，与其运行环境已不相适应的政策进行评估，提出政策终止或改进的审计建议；三是关注政策执行中的执行不力、钻政策空子问题，提出审计建议，促进政策有效执行。
政策执行情况跟踪审计的组织方式是多样的，可以根据不同的政策特点，采取不同的组织方式。
一是重大投资项目及各项民生专项资金的政策执行情况跟踪审计的组织方式。对于投资规模大、建设周期长的重大建设项目，涉及民生的重大专项资金，可采取全程式跟踪审计，根据项目的特点和审计力量，可以采取一年一至两次的定期审查式的跟踪审计。如南水北调、保障性住房的重大建设项目政策执行情况跟踪审计。这些重大投资和涉及民生专项资金的项目跟踪审计，在不同的阶段，也可以采取不同的组织方式，如为了进一步节省审计力量，可采取对建设项目建设过程的关键点进行分析，只针对关键点进行跟踪审计。在审计中，为了解决审计力量不足和审计专业问题，可以整合审计资源，聘请有关外部专家参与政策跟踪审计调查，发挥专家智囊团作用，弥补审计人员的不足。在政策执行情况跟踪审计实施过程中，可以分阶段、分类别，以报告、专报、信息、公告，甚至研究报告、新闻稿等多形式产出审计成果。政策执行情况跟踪审计强调促进性，可利用相关职能部门、媒体与公众等各种渠道，多途径、有选择地运用审计成果，共同推进问题的及时解决。
二是政策短期效益具有较大价值的政策执行情况跟踪审计的组织方式。对这种特殊时期出台的宏观政策，政策持续时间较短，可采取专项审计调查的方式，在短时间内提出审计建议，促进这类宏观政策措施的贯彻落实。比如金融危机以来国家出台的相关宏观政策，扩大内需和十大行业振兴等。这些宏观政策在短期内具有较大价值，政策执行的时间较短，通常在二至三年左右，因此，可以在政策执行中，开展专项审计调查，审计调查这些宏观政策在贯彻落实中存在的难点，根据经济条件不断发生变化的情况，审查这些宏观政策是否存在需要修订的地方，不断完善相关宏观政策，促进这些宏观政策在短期内能够发挥更大的作用。
三是国有企业和金融机构政策执行情况跟踪审计的组织方式。国家相关宏观政策的贯彻执行中，中央企业和金融机构扮演了重要的角色。因此，在日常的中央企业和金融审计中，可以每年安排一些专项的宏观政策执行情况跟踪审计调查，也可以专门组织某项政策的专项审计调查。针对某些见效时间较长的宏观政策，比如中央企业贯彻落实国家自主创新能力建设政策的执行情况，就可以在每年的经济责任审计中，加入此项内容，关注不同企业自主创新能力建设的情况，这种组织方式可以在日常的审计中就完成，比较节省审计资源，缺点就是审计的面不够广，无法覆盖各个行业和各种类型的企业。针对某些政策是需要近期比较关注的，比如中央企业“走出去”战略政策执行情况，可以专门组织一次专项审计调查，将不同行业的企业纳入审计调查范围，更加全面地反映政策执行的情况，为政策执行的修订或者政策的执行提供更加全面的建设性意见。（吴明娟）
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