关于地方审计机关推行和完善项目审理制度的若干思考——基于南京项目审理工作的探索实践
徐卫平(江苏省南京市审计局)
【发布时间:2013年03月22日】
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    自2008年9月审计署制定《审计署审计项目审理工作试行办法》以来,有些地方审计机关开始探索和建立审计项目审理制度。笔者结合南京审计项目审理工作的实践,对今后地方审计机关推行和进一步完善项目审理制度应注意的相关问题加以初步思考。
    
    一、审计项目审理的概念及特征
    
    所谓审计项目审理,是指审计机关法规部门依据审计法和审计准则的有关规定,对业务部门提交的反映审计项目过程和结果的相关资料进行审查、修改,并提交审计结果类文书的行为。
    审计项目审理工作既属于审计质量控制体系范畴,也属于审计权力约束范畴,审计项目审理工作要提前介入,目的是加强对审计项目质量的控制、规范审计执法行为、有效防范和化解审计风险。与原有审计复核相比,既有相似之处,又有不同点。
    简单而言,项目审理工作比项目复核的范围更广、层次更深、权限更大,是审计复核的延伸与深化。其强调的是对审计全过程的质量控制,不仅仅是对审计项目的档案性材料进行审理,而是以审计实施方案为基础,全面关注审计实施的过程及结果,是对审计全过程的跟踪式复核、评价、审查和监督。
    具体而言,审计项目复核工作侧重于形式审查,在实际工作中,复核只能停留在核对数据、核对法规适用等最基础的层次上,无法判定审计项目是否达到了预定的审计目标、是否在真实合法的基础上形成审计结果,没有充分发挥审计质量控制的作用。而审计项目审理是实质性审查,在保留了复核审查内容的基础上,更把审计实施方案的科学性、针对性和执行情况,审计证据的客观性、充分性、相关性和合法性,以及同类问题处理的一致性纳入了法规部门的审查范围,既审查审计结果类文书,也审查审计过程类材料,既审查审计结论的表述、定性和法律适用,又审查支撑审计结论的取证是否充分适当,尤其是审理机构有权对审计组的审计结果类文书直接进行修改,这就大大拓宽和加深了法规部门的审查广度和深度,提高了审计质量把关的层次。
    
    二、南京试点项目审理工作的实践探索
    
    《南京市审计局审计项目审理工作试行办法》(以下简称《审理办法》)的颁布实行,标志着我局法制工作由复核向审理模式的科学转型。《审理办法》对我局审理工作的原则、程序、范围、内容、权限等做出了明确规定,在审理工作模式、组织管理、审理程序等方面进行了大胆探索。
    (一)强化法制机构的审理职能。我局领导班子成员从战略思维、辩证思维和创新思维的高度,紧紧把握审计工作的发展大局,根据依法行政的总体要求和审计事业科学转型的现实需要,按照“调出正气、调出士气、调出干劲”的总体部署,重新调整了我局内部机构的设置和人员配备。明确法制部门的职能是具体负责审计项目的计划、管理、审理、督察及法制宣传教育工作。从审计业务一线抽调4名业务能力强、法治意识高、创新思维活的同志担任专职项目审理员,具体负责全局审计项目的审理工作。
    (二)出台审计项目审理及其他配套制度。为保证项目审理工作有序开展,除了制定《审理办法》之外,我局还陆续出台了《南京市审计局审计公告办法》、《南京市审计局审计业务流程》、《南京市审计局行政自由裁量权适用规则、行政处罚自由裁量基准》、《南京市审计局关于开展研究型审计提升审计质量和水平的意见》、《审计业务会议制度》等一系列与项目审理工作相衔接的其他配套制度,基本形成了一套具有南京审计特色的审计质量控制制度体系。
    (三)“专职”和“兼职”审理员共同参与项目审理。根据我局《审理办法》第四条的规定,成立了局项目审理工作委员会,委员会日常工作由法规处负责。审理工作委员会下设若干审理组,审理组成员由法规处“专职审理人员(督察审理员)”和各业务部门业务骨干“兼职审理人员”组成,共同参与各相关业务部门审计项目的审理工作。
    (四)实行“审核、复核、审理、审定”四级审理模式。“审核”是指审计组组长在起草审计报告之前,应对审计工作底稿进行审核;“复核”是指审计项目提交审理之前,应经过业务部门复核;“审理”是指审理工作委员会对业务部门提交反映审计项目过程和结果的相关资料进行审查;“审定”是指业务部门根据审理意见修改审计报告、审计决定书、移送处理书后,提交审计业务会议审定。通过四级审理模式,有效控制审计质量。
    (五)审计项目审理内容具体明确。项目审理人员从审计实施方案制定和执行、审计工作底稿编制、审计证据取得、审计程序执行、审计结果类文书草拟、法律法规适用、评价定性处理处罚等七个方面进行审理,提出初步审理意见。
    (六)定期召开审计项目审理会议。审理工作委员会项目审理会议,重要项目由分管局领导主持,一般项目由法规处负责人主持。审理会议原则上每周五集中召开一次,由审理会议主持人、相关审理小组成员(专职审理员和兼职审理员)、审计组所在部门的负责人及相关人员共同参加,对专职审理员提出的审理意见进行集体讨论,兼职审理员回避本部门的审计项目审理会议。召开审理会议,目的是确保审理意见是审理工作委员会组成人员集体讨论决策的结果,而不是个别或几个审理人员的个人判断,可以增加审理意见的公信度。
    
    三、地方审计机关推行和完善项目审理制度的几点启示
    
    审计项目审理工作,目前仍是一些地方审计机关的探索,既积累了一定的经验,也发现了存在的一些问题。借鉴其他地方审计机关的经验,可以得到一些启示,结合我们南京的实践,我们也发现一些仍需不断完善的地方。
    (一)完善兼职审理人员制度。目前,兼职审理人员的作用没有充分得以发挥,兼职审理人员制度似乎流于形式。实际上,我们配备的兼职审理人员,都是一些专业审计领域的业务骨干,在开展这些审计项目的审理时,应提前介入,作为专业人员与专职审理员一并参与项目审理,并充分提出专业审理意见,以保证审理小组出具的审理意见更为专业、客观和公正。
    (二)创新审理结果综合分析方法。审理人员要创新审理结果综合分析方法,对审理的每一个项目审计成果和利用结果进行测评,对审理中发现的常规性问题进行归类整理并分析原因。审理会议不仅应就审计项目的审理意见展开讨论研究,更应该总结审理经验,认真分析审理中发现的问题及其原因。
    (三)加强审计项目审理人才队伍建设。高质量的审计项目呼唤高素质的审计人员,更需要高水平的审理人员。原有的复核人员队伍已不能满足审理工作的需要。审计机关要加强审理人才队伍建设,提高审理人员综合素质,提升审理工作水平,深化审计工作质量。
    (四)建立审理情况通报制度。一是要建立审理情况通报制度。审理机构要充分发挥优势,将审理工作中出现的好的工作做法、存在的问题,进行整理,定期通报各业务部门,指导规范业务部门的行为。二是要建立审计结论整改落实情况通报制度。结合半年和全年目标责任考核情况,对审计业务处审计结论落实情况每半年向各业务部门通报一次,作为目标考核计分的依据。(徐卫平)
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