试论中国特色社会主义审计制度下的政策执行情况跟踪审计
王珍珠（审计署深圳办）
摘要：政策执行情况跟踪审计是以国家宏观政策执行情况为审计对象的一种跟踪审计。本文着重分析中国特色社会主义审计制度下，政策执行情况跟踪审计的现状和特征，研究如何进一步使政策执行情况跟踪审计在中国特色社会主义审计中发挥更大作用。
关键词：政策执行、跟踪审计
温家宝总理在第十一届全国人大二次会议上的政府工作报告中指出：“要强化监察、审计等专门监督，高度重视人民群众监督和新闻舆论监督，做到行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。”刘家义审计长提出审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”，这就要求政府审计必须创新审计方法，多角度、多时点设计监督关口，从而为跟踪审计的发展提供了广阔的空间。政策执行情况跟踪审计是以国家宏观政策执行情况为审计对象的一种跟踪审计，对政策执行进行过程监督是目前我国经济社会实际发展的需要。
一、 政策执行情况跟踪审计的现状
审计署最早从特定项目的跟踪审计入手，逐步拓展跟踪审计范围，立足于揭示问题与推动完善制度、促进当前发展与实现可持续发展相结合，发挥国家审计“免疫系统”功能，更好地为国家治理出谋划策。在审计署制定并发布的2008至2012年审计工作发展规划中，重点归纳了五个需要进行跟踪审计探索的项目和事项，即：对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。
刘家义审计长2010年10月在加强中央支持新疆发展政策落实情况监督检查工作座谈会上强调，审计工作的首要职责应是加大对重大政策落实情况的跟踪审计。与此同时，加强对政策执行情况的跟踪审计，也是近几年来全国审计工作会议反复强调的审计工作重点任务和重点要求。
从我国的审计实践来看，国内的跟踪审计主要都集中在工程建设项目上，“5.12”汶川地震等项目的审计中均使用了跟踪审计的方法，都取得了良好的效果。美国审计总署2004年更名为Government Accountability Office,审计内容开始强调公共受托责任，审计重点也从财政收支合规性审计逐步转向公共政策执行效果审计。
事实上，无论特定项目投资，还是公共权力的制度化使用，都是围绕国家治理而进行的，都是国家决策政策的执行，都应当纳入政策执行跟踪审计的范围。目前，在中国特色社会主义审计制度下，国内的政策执行跟踪审计主要围绕重大政策措施执行情况进行，并且主要集中于涉及政府财政性资金收支的政策执行过程。
二、 政策执行情况跟踪审计的特征
1、审计范围的有限性
政策，按层次划分为总政策、基本政策和具体政策。总政策、基本政策为高层次的政策，具有较强的概括性、稳定性和权威性。具体政策是主要涉及政府的财政预算和发展计划，以及政府各个部门的相关政策。因此，纳入跟踪审计范围的只是政策层次中的低层次政策，即具有实质性的具体政策。
对照审计法实施条例第二条“审计法所称审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。”，审计机关可以开展跟踪审计的政策必须是与财政财务收支相关的政策。因此，政策执行情况跟踪审计的范围是有限的，审计范围有限性就制约了审计项目的选择、审计方法与手段的选择、审计意见的辐射范围。
2、具有较强的过程性
与传统审计方式相比，跟踪审计最突出的特点是其过程性的特征。因此，政策执行情况跟踪审计也具有较强的过程性特征。审计机关介入国家政策执行的全过程，由单纯的事后审计向事前、事中审计转变。相对于政策执行的全过程来说，政策执行情况跟踪审计具有事中审计的特征和优势；但相对于政策执行过程中具体的审计对象而言，政策执行情况跟踪审计仍然是一种事后审计。无论作为事中审计还是事后审计，政策执行情况跟踪审计都具有较强的过程性特征。
3、具有较高的综合性
政策执行情况跟踪审计是以国家宏观政策的执行作为审计对象，与传统审计相比具有特殊性。政策执行情况跟踪审计的审计对象并不再是传统审计面对的单一的被审计单位，而是所有该项政策执行所涉及到的区域、部门、集体甚至个人。
政策执行跟踪审计的审计对象层次高而且层次多，审计时效性强而且持续时间长，审计涉及的信息量大而且复杂，用常规的审计思路和审计手段显然已经无法满足审计工作的需要，审计人员必须创新思路，在审计资源中做到审计机关一盘棋，在审计管理中探索大型项目科学管理模式，在审计作业方式中采用短期项目与中长期项目相互衔接。
三、 如何促进政策执行情况跟踪审计在国家治理中发挥更大作用
1．整合审计资源，实现信息共享。
政策执行跟踪审计的审计对象并非单一的被审计单位，而是具有层次高而且多的特点，因此，可以建立各级审计机关的资源共享制。
一是完善大型项目现场管理模式。目前，传统的审计理念和组织方式已无法适应新形势下的审计管理要求，积极探索信息化条件下大型项目审计组织管理的方法和手段是审计创新的重要内容。对政策执行跟踪审计而言，更加需要这样的组织方式，最终实现审计项目的统一组织和管理，实现在同一项目、同一时间、不同的区域、不同审计人员资源共享、业务协同，组织管理整体联动。二是加强审计资源的整合。上级审计机关集中下级审计机关的力量；上级审计机关派专家专题开展对下级审计机关的指导等方式，都可以加强审计资源的整合。
2．统筹安排审计项目。
根据具体情况，政策执行跟踪审计项目既可以独立执行，也可以结合进行。一是与其他审计工作相结合。政策执行跟踪审计可以与专项资金审计、任期经济责任审计、效益审计等相结合，通过对多个审计项目的审计成果的汇总分析，提供跟踪审计质量和成果。二是审计与审计调查相结合。由于政策执行跟踪审计涉及较多的部门和单位，可以结合审计调查，发挥审计调查对象的广泛性、证据的多样性、取证方法的灵活性等优势，促进审计工作的开展。
3．合理把握审计切入时机、强化跟踪审计实施管理。
政策执行跟踪审计的审计时效性强，而且持续时间长，选择恰当的审计时机非常重要。跟踪审计分为三类：全程介入式、适时介入式和重点介入式。政策的试点期、推进期、普及期和成熟稳定期所潜在的管理漏洞和问题是不相同的，审计介入的时点和方式也应有所不同。因此需要审计人员统筹全局，长远规划，包括审计项目的总体目标、阶段性目标、各个阶段的审计内容和重点、各个阶段的审计介入的时点和方式等都要予以明确。 对于起效快的政策，需要在政策出台的初期尽早进行跟踪审计，以及时总结政策执行过程中的经验、发现问题并加以调整。对于涉及群众切身利益的民生政策，应在其公布后、实施前甚至在酝酿阶段就加以关注，在公布后立即展开审计工作。再次，对于一些周期较长而政策环境又处于不断变化之中的政策，不能只进行一次审计了事，而应密切关注政策的执行情况以及与之相关的政治、经济和社会环境变化，综合考虑影响政策发挥效应的多方面因素，分阶段、分步骤选取多个时点进行综合评估。
4、加强审计队伍的建设。
政策执行跟踪审计具有很强的综合性，目前国家审计队伍已经加强了对工程建设、节能环保等领域专业人才的吸收，更重要的是要加强复合型人才的培养工作，避免出现懂财务不懂工程、懂工程不懂财务等只具备单方面专业技术的情况。加强审计队伍建设，培养复合型审计人才，使审计人员成为在某一个或两个领域具有专业知识和突出能力，同时在别的多个领域也具有必要知识的多面手。（王珍珠）
参考文献：
1. 孔凡勤.跟踪审计专业判断影响因素分析.审计观察.2008 第12期
2. 马洪范.当前国际金融危机与中国财政政策选择[J]，经济研究参考.2009第07期
3. 柴严.中国审计学会跟踪审计理论与实务研讨会综述.审计研究.2009年第6期
4. 陈尘肇.关于加强转变经济发展方式相关政策执行情况审计监督的思考[J].审计研究.2011第4期
关键词：政策执行、跟踪审计
温家宝总理在第十一届全国人大二次会议上的政府工作报告中指出：“要强化监察、审计等专门监督，高度重视人民群众监督和新闻舆论监督，做到行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。”刘家义审计长提出审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”，这就要求政府审计必须创新审计方法，多角度、多时点设计监督关口，从而为跟踪审计的发展提供了广阔的空间。政策执行情况跟踪审计是以国家宏观政策执行情况为审计对象的一种跟踪审计，对政策执行进行过程监督是目前我国经济社会实际发展的需要。
一、 政策执行情况跟踪审计的现状
审计署最早从特定项目的跟踪审计入手，逐步拓展跟踪审计范围，立足于揭示问题与推动完善制度、促进当前发展与实现可持续发展相结合，发挥国家审计“免疫系统”功能，更好地为国家治理出谋划策。在审计署制定并发布的2008至2012年审计工作发展规划中，重点归纳了五个需要进行跟踪审计探索的项目和事项，即：对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。
刘家义审计长2010年10月在加强中央支持新疆发展政策落实情况监督检查工作座谈会上强调，审计工作的首要职责应是加大对重大政策落实情况的跟踪审计。与此同时，加强对政策执行情况的跟踪审计，也是近几年来全国审计工作会议反复强调的审计工作重点任务和重点要求。
从我国的审计实践来看，国内的跟踪审计主要都集中在工程建设项目上，“5.12”汶川地震等项目的审计中均使用了跟踪审计的方法，都取得了良好的效果。美国审计总署2004年更名为Government Accountability Office,审计内容开始强调公共受托责任，审计重点也从财政收支合规性审计逐步转向公共政策执行效果审计。
事实上，无论特定项目投资，还是公共权力的制度化使用，都是围绕国家治理而进行的，都是国家决策政策的执行，都应当纳入政策执行跟踪审计的范围。目前，在中国特色社会主义审计制度下，国内的政策执行跟踪审计主要围绕重大政策措施执行情况进行，并且主要集中于涉及政府财政性资金收支的政策执行过程。
二、 政策执行情况跟踪审计的特征
1、审计范围的有限性
政策，按层次划分为总政策、基本政策和具体政策。总政策、基本政策为高层次的政策，具有较强的概括性、稳定性和权威性。具体政策是主要涉及政府的财政预算和发展计划，以及政府各个部门的相关政策。因此，纳入跟踪审计范围的只是政策层次中的低层次政策，即具有实质性的具体政策。
对照审计法实施条例第二条“审计法所称审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。”，审计机关可以开展跟踪审计的政策必须是与财政财务收支相关的政策。因此，政策执行情况跟踪审计的范围是有限的，审计范围有限性就制约了审计项目的选择、审计方法与手段的选择、审计意见的辐射范围。
2、具有较强的过程性
与传统审计方式相比，跟踪审计最突出的特点是其过程性的特征。因此，政策执行情况跟踪审计也具有较强的过程性特征。审计机关介入国家政策执行的全过程，由单纯的事后审计向事前、事中审计转变。相对于政策执行的全过程来说，政策执行情况跟踪审计具有事中审计的特征和优势；但相对于政策执行过程中具体的审计对象而言，政策执行情况跟踪审计仍然是一种事后审计。无论作为事中审计还是事后审计，政策执行情况跟踪审计都具有较强的过程性特征。
3、具有较高的综合性
政策执行情况跟踪审计是以国家宏观政策的执行作为审计对象，与传统审计相比具有特殊性。政策执行情况跟踪审计的审计对象并不再是传统审计面对的单一的被审计单位，而是所有该项政策执行所涉及到的区域、部门、集体甚至个人。
政策执行跟踪审计的审计对象层次高而且层次多，审计时效性强而且持续时间长，审计涉及的信息量大而且复杂，用常规的审计思路和审计手段显然已经无法满足审计工作的需要，审计人员必须创新思路，在审计资源中做到审计机关一盘棋，在审计管理中探索大型项目科学管理模式，在审计作业方式中采用短期项目与中长期项目相互衔接。
三、 如何促进政策执行情况跟踪审计在国家治理中发挥更大作用
1．整合审计资源，实现信息共享。
政策执行跟踪审计的审计对象并非单一的被审计单位，而是具有层次高而且多的特点，因此，可以建立各级审计机关的资源共享制。
一是完善大型项目现场管理模式。目前，传统的审计理念和组织方式已无法适应新形势下的审计管理要求，积极探索信息化条件下大型项目审计组织管理的方法和手段是审计创新的重要内容。对政策执行跟踪审计而言，更加需要这样的组织方式，最终实现审计项目的统一组织和管理，实现在同一项目、同一时间、不同的区域、不同审计人员资源共享、业务协同，组织管理整体联动。二是加强审计资源的整合。上级审计机关集中下级审计机关的力量；上级审计机关派专家专题开展对下级审计机关的指导等方式，都可以加强审计资源的整合。
2．统筹安排审计项目。
根据具体情况，政策执行跟踪审计项目既可以独立执行，也可以结合进行。一是与其他审计工作相结合。政策执行跟踪审计可以与专项资金审计、任期经济责任审计、效益审计等相结合，通过对多个审计项目的审计成果的汇总分析，提供跟踪审计质量和成果。二是审计与审计调查相结合。由于政策执行跟踪审计涉及较多的部门和单位，可以结合审计调查，发挥审计调查对象的广泛性、证据的多样性、取证方法的灵活性等优势，促进审计工作的开展。
3．合理把握审计切入时机、强化跟踪审计实施管理。
政策执行跟踪审计的审计时效性强，而且持续时间长，选择恰当的审计时机非常重要。跟踪审计分为三类：全程介入式、适时介入式和重点介入式。政策的试点期、推进期、普及期和成熟稳定期所潜在的管理漏洞和问题是不相同的，审计介入的时点和方式也应有所不同。因此需要审计人员统筹全局，长远规划，包括审计项目的总体目标、阶段性目标、各个阶段的审计内容和重点、各个阶段的审计介入的时点和方式等都要予以明确。 对于起效快的政策，需要在政策出台的初期尽早进行跟踪审计，以及时总结政策执行过程中的经验、发现问题并加以调整。对于涉及群众切身利益的民生政策，应在其公布后、实施前甚至在酝酿阶段就加以关注，在公布后立即展开审计工作。再次，对于一些周期较长而政策环境又处于不断变化之中的政策，不能只进行一次审计了事，而应密切关注政策的执行情况以及与之相关的政治、经济和社会环境变化，综合考虑影响政策发挥效应的多方面因素，分阶段、分步骤选取多个时点进行综合评估。
4、加强审计队伍的建设。
政策执行跟踪审计具有很强的综合性，目前国家审计队伍已经加强了对工程建设、节能环保等领域专业人才的吸收，更重要的是要加强复合型人才的培养工作，避免出现懂财务不懂工程、懂工程不懂财务等只具备单方面专业技术的情况。加强审计队伍建设，培养复合型审计人才，使审计人员成为在某一个或两个领域具有专业知识和突出能力，同时在别的多个领域也具有必要知识的多面手。（王珍珠）
参考文献：
1. 孔凡勤.跟踪审计专业判断影响因素分析.审计观察.2008 第12期
2. 马洪范.当前国际金融危机与中国财政政策选择[J]，经济研究参考.2009第07期
3. 柴严.中国审计学会跟踪审计理论与实务研讨会综述.审计研究.2009年第6期
4. 陈尘肇.关于加强转变经济发展方式相关政策执行情况审计监督的思考[J].审计研究.2011第4期
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