关于加强国家审计对权力运行制约和监督的思考
聂文远（甘肃省天祝藏族自治县审计局）
十八大报告提出，要加强对权力运行的制约和监督。作为在国家治理中不可缺少的审计监督，应充分发挥自己的重要作用。审计机关应结合自身实际，对权力运行进行监督和制约。笔者现就什么是权力，什么是审计权力和被审计权力，审计对权力进行制约和监督的内容、范围是什么，怎样对权力进行制约和监督，谈一点自己的浅见。
一、对权力和审计权力的理解
权力就是对人的控制与管制。权力的根本目是：人为了更好地生存与发展，必须有效地建立各种社会关系，并充分地利用各种价值资源，这就需要人对自己的价值资源和他人的价值资源进行有效地影响和制约；权力的本质是：主体以威胁或惩罚的方式强制影响和制约自己或其他主体价值和资源的能力。根据权力运用领域的不同，可以分为：政治权力：带有公共权威性质的关系；经济权力：基于社会经济关系而产生的权力，具有强大的渗透性，对政治权力产生直接影响；社会权力：基于社会角色中的群体认同而产生的权力关系，例如组织中的上下级关系，家庭中的家长权力；文化权力：在文化共同体中，对文化象征物和文化解释权拥有垄断地位的人所天然拥有的权。
与国家审计机关相关联的权力，包括两个方面的主要方面的内容：一方面是审计本身的权力（审计权），也就是审计监督权，它是根据国家法律赋予的权力为监督、鉴证、评价财政、财务收支真实、合法、效益而赋予审计机关和审计人员的强制力量，是一种“公权”，即是审计法及相关法律法规赋予的审计主体——审计机关，对客体审计对象——被审计单位的监督权。 另一方面是审计工作所涉及除审计机关和审计人员以外的权力（被审计权），也就是作为审计对象的政府各部门及单位事务管理权和财政资金的筹集、分配权、使用权，也就是事权与财权等，即，国家法律法规赋予审计对象的资金管理权和事务管理权。
二、国家审计对权力进行制约和监督的内容和范围
从上可以看出，所谓审计对权力的制约和监督包含两个方面的内容，既包括审计机关对外部权力的制约和监督，还包括审计机关对内部（自身）权力的制约和监督。
首先，是审计机关对外部权力的制约和监督的范围。审计机关对外部权力的制约和监督是指审计机关根据审计法赋予的权力，依据有关财政法规规定对被审计单位在资金管理和使用中合法性、真实性、有效性进行审计监督。主要包括各级政府预算执行和决算以及其他财政收支情况；央行的财务收支；国有金融机构的资产、负债、损益；国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支；国有企业的资产、负债、损益；政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算；政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支；国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支；国家机关和国有企事业主要负责人经济责任履行情况；其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项；与国家财政收支有关的特定事项进行专项审计调查。并有权对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。以上审计法规定的审计监督内容和范围，各级审计机关应在规定的权力范围内发挥审计的“免疫功能”作用，促使被审计对象严格遵守国家相关法律以及财经法规的要求，将权力关在制度的“笼子”里，在国家各类资金的筹集、分配、管理、使用过程中，将资金该收的全部收上来，使用到该用地方去，杜绝损失浪费现象发生，发挥出资金最大的社会效益和经济效益，也为依法行政和反腐倡廉做出发挥一定的作用。
其次，是审计机关对内部权力的制约和监督的范围。温家宝在国务院审计工作会议上讲“打铁还需自身硬”。审计机关的内部权力制约和监督，就是指审计机关自身权力的制约和监督。主要包括两个方面，一是对审计过程中的具体操作权的制约和监督。有权要求按照规定提供有关审计所需资料权；有权检查与审计相关的资料；有权就审计事项的有关问题进行调查；有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款；有权予以制止转移、隐匿、篡改、毁弃与审计有关的资料；有权封存有关资料和违反国家规定取得的资产；有权予以制止正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为；有权向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。可以有权提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。审计机关和审计人员在审计过程中应明白自己该怎么做不该怎么做，一切要按审计法规定的权限进行。二是对审计机关本身是否依法审计和廉洁从审进行制约和监督。包括审计机关在审计准备、审计实施、审计终结全过程中是否按审计法和国家审计准则，以及有关法律法规规定的进行。
三、国家审计对权力运行制约和监督的有效途径
（一）树立依法行政，依法审计的意识，把审计权与被审计权关在制度的笼子里。我们常说审计权力，实际上他涉及两个方面，一个是审计权，就是审计机关和审计人员依法对被审计对象的财政财务审计以及其他经济事项进行的审计监督的权力，要充分发挥审计的“免疫功能”，要敢于审计，善于审计，按审计法以及其他法律法规的规定的执法权限、范围和内容等，正确行使审计的权力，依法审计要到位，不越位，在法律规定的范围内进行审计执法，从而在国家治理中起到审计应有的积极作用，把审计权力关在由审计法等法律法规编制的笼子里；另一个是被审计权，就是被审对象的对资金的筹集，分配、使用和管理等权力，这些权力如要得到正确行使，其中就需要审计权力来制约和监督，通过审计机关的审计监督将它们关在由国家法律法规以及其他财经规章制度编制的笼子里。审计机关一定要恪守职业操守，坚持依法审计，坚决维护国家法律的权威性和严肃性。
（二）加强经济责任审计，把评价经济发展实绩与制约领导干部的权力运行结合起来。领导干部经济责任审计带有中国特色的审计特点。我们要按审计法、审计法实施条例，以及中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的要求积极开展党政主要领导的经济责任审计。在审计中既要对领导干部的经济发展责任和实绩进行审计评价和关注，而且还要关注领导干部在任期内各种权力的运行情况，关注自觉贯彻党和国家方针政策的情况，看领导干部是否按照科学发展观的要求进行民主决策地方经济发展战略，是否有违反国家法律法规的问题存在，是否有违反党纪国法的现象发生，是否以人民利益为最大利益，是否将个人利益凌驾于人民利益之上，有无违反国家规定和自然规律，不坚持持续发展的决策失误。对以上内容用审计手段加以审查的评价，把经济发展和权力运行均引导到正确的轨道上来。
（三）把加大审计查处力度，拓宽审计领域，提高审计质量作为制约和监督权力运行的支撑点。审计机关要在法定的职权的范围内更好地对被审计对象的权力制约和监督，应从以下几个方面着手：一是必须加大审计查处力度。对一些违反财经法规甚至是违法犯罪行为的现象要坚决予以审计查处，坚持独立审计、不徇私情、敢于负责、敢于碰硬，不怕得罪人；对一些属于自己职权范围内的事项应根据审计法和有关财经法规的规定做出严肃的审计处理和处罚，对一些涉及违规事项的人要移交纪检监察部门进行相应处理和处罚，对一些已涉及触犯法律的人和事要移交司法部门追究刑事责任，从而构建不能违，不敢违的审计监督体系；二是必须拓宽审计领域。审计机关全面忠实履行审计监督职责，一方面把财政审计作为主要任务，推动健全统一完整的政府预算体系，加强对重大投资项目和重点民生资金的跟踪审计，全面加强对党政领导干部和国有企业负责人的经济责任审计，充分发挥审计推动体制改革和政务公开的作用，加强对民生领域专项资金的审计，更好地保障改善民生，同时也要密切关注经济社会发展中的苗头性和倾向性问题，提出建设性的意见和建议，关注群众关心的社会热点和难点问题，在审计中注意发现大案要案的线索，把查处大案要案作为审计工作的一项重要内容来抓，加大对重大违法违规问题的查处力度，为改革开放和社会主义现代化建设做出了重要贡献；三是必须提高审计质量。审计机关要坚持求真务实，严格审计程序，保证审计过程规范严格，杜绝工作的主观性和随意性，确保审计结果客观公正，经得起历史和实践检验。
（四）加大廉洁从审，把阳光审计与审计公开二者相结合，使审计权和被审计权在阳光下运行。廉洁从审是审计机关的自身要求，也是对自身权力的制约，要依法履行监督政府的职能，让权力在阳光下运行。各级审计机关要把审计的权力在阳光运行，从而通过审计监督促进被审计权在阳光下运行，在审计工作中大力推进审计公开制度，如审计公示、审计结果公开等，在审计前要把审计的对象和内容向社会进行公示，还要把一些重要审计项目的审计结果向社会公告，注意社会舆情反映，自觉接受社会的监督，从而形成倒逼审计机关提高审计质量的机制。另外还要加大审计宣传力度，为审计工作奠定较好社会舆论基础，创造良好的审计社会舆论环境。
（五）审计方法上结合各专业审计的特点，充分发挥各专业审计各自优势和特长。各级审计机关要积极开展财政预算执行审计、财政决算审计、财务收支审计、资产负债审计、经济责任审计、固定资产投资审计、专项资金审计、审计调查等，根据以上各专业审计的特点，积极开展各领域的审计工作，每年要依据国家的经济发展战略和地方政府经济发展目标有侧重点的进行审计监督，揭示经济发展中存在的矛盾和问题，披露各项财政资金用中的违法违规现象，为经济社会发展和防腐倡廉保驾护航。
（六）自觉接受人大的监督，使审计权与被审计权在最高权力机关监督下运行。人大是国家权力机关。各行业各部门均要在宪法规定的范围内活动，因此，审计的权力和被审计的权力也决不能列外。审计机关是政府的职能部门，是代表政府行使审计监督权。审计机关要根据审计法的规定积极开展财政预算执行审计，向政府和人大提供审计结果报告和审计工作报告，自觉接受人大的监督。同时，力促政府预算执行规范化，使政府财政资金的分配和使用，公开，透明，向人民交一份明白帐，放心帐。
（七）注重同相关部门协同作战，充分发挥联合监督的作用。审计机关在独立开展审计的同时要注重与纪检、监察、反贪、公安以及财政等监督部门的相互配合，形成合力，从而加大监督力度。审计机关在审计中发现的违法违规问题，属于自己职权内的事，要依法依规进行处理，不属于自己职权内的事要及时与有关部门加强沟通和协调，根据发现问题的性质移交有关部门或者让有关部门配合查处，从而使审计监督发挥出更大作用，形成对权力运行联合监督作用。同时，审计机关自身也要接受有关部门的监督，使审计监督权在阳光下运行，更好地发挥审计监督在国家治理的作用。
总之，审计机关要正确把握好审计权力的行使，加强对被审计权力的监督和制约，就要紧扣科学发展和加快转变经济发展方式，通过审计推动各方面把发展的立足点转到提高质量和效益上来，更好地服务科学发展。同时，及时揭示、有效预防和化解经济社会运行中的各种风险隐患，更好地维护国家经济安全，在国家治理中发挥应有的作用。（聂文远）
参考文献
陈兴云.权力.湖南文艺出版社.2011.
一、对权力和审计权力的理解
权力就是对人的控制与管制。权力的根本目是：人为了更好地生存与发展，必须有效地建立各种社会关系，并充分地利用各种价值资源，这就需要人对自己的价值资源和他人的价值资源进行有效地影响和制约；权力的本质是：主体以威胁或惩罚的方式强制影响和制约自己或其他主体价值和资源的能力。根据权力运用领域的不同，可以分为：政治权力：带有公共权威性质的关系；经济权力：基于社会经济关系而产生的权力，具有强大的渗透性，对政治权力产生直接影响；社会权力：基于社会角色中的群体认同而产生的权力关系，例如组织中的上下级关系，家庭中的家长权力；文化权力：在文化共同体中，对文化象征物和文化解释权拥有垄断地位的人所天然拥有的权。
与国家审计机关相关联的权力，包括两个方面的主要方面的内容：一方面是审计本身的权力（审计权），也就是审计监督权，它是根据国家法律赋予的权力为监督、鉴证、评价财政、财务收支真实、合法、效益而赋予审计机关和审计人员的强制力量，是一种“公权”，即是审计法及相关法律法规赋予的审计主体——审计机关，对客体审计对象——被审计单位的监督权。 另一方面是审计工作所涉及除审计机关和审计人员以外的权力（被审计权），也就是作为审计对象的政府各部门及单位事务管理权和财政资金的筹集、分配权、使用权，也就是事权与财权等，即，国家法律法规赋予审计对象的资金管理权和事务管理权。
二、国家审计对权力进行制约和监督的内容和范围
从上可以看出，所谓审计对权力的制约和监督包含两个方面的内容，既包括审计机关对外部权力的制约和监督，还包括审计机关对内部（自身）权力的制约和监督。
首先，是审计机关对外部权力的制约和监督的范围。审计机关对外部权力的制约和监督是指审计机关根据审计法赋予的权力，依据有关财政法规规定对被审计单位在资金管理和使用中合法性、真实性、有效性进行审计监督。主要包括各级政府预算执行和决算以及其他财政收支情况；央行的财务收支；国有金融机构的资产、负债、损益；国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支；国有企业的资产、负债、损益；政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算；政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支；国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支；国家机关和国有企事业主要负责人经济责任履行情况；其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项；与国家财政收支有关的特定事项进行专项审计调查。并有权对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。以上审计法规定的审计监督内容和范围，各级审计机关应在规定的权力范围内发挥审计的“免疫功能”作用，促使被审计对象严格遵守国家相关法律以及财经法规的要求，将权力关在制度的“笼子”里，在国家各类资金的筹集、分配、管理、使用过程中，将资金该收的全部收上来，使用到该用地方去，杜绝损失浪费现象发生，发挥出资金最大的社会效益和经济效益，也为依法行政和反腐倡廉做出发挥一定的作用。
其次，是审计机关对内部权力的制约和监督的范围。温家宝在国务院审计工作会议上讲“打铁还需自身硬”。审计机关的内部权力制约和监督，就是指审计机关自身权力的制约和监督。主要包括两个方面，一是对审计过程中的具体操作权的制约和监督。有权要求按照规定提供有关审计所需资料权；有权检查与审计相关的资料；有权就审计事项的有关问题进行调查；有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款；有权予以制止转移、隐匿、篡改、毁弃与审计有关的资料；有权封存有关资料和违反国家规定取得的资产；有权予以制止正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为；有权向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。可以有权提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。审计机关和审计人员在审计过程中应明白自己该怎么做不该怎么做，一切要按审计法规定的权限进行。二是对审计机关本身是否依法审计和廉洁从审进行制约和监督。包括审计机关在审计准备、审计实施、审计终结全过程中是否按审计法和国家审计准则，以及有关法律法规规定的进行。
三、国家审计对权力运行制约和监督的有效途径
（一）树立依法行政，依法审计的意识，把审计权与被审计权关在制度的笼子里。我们常说审计权力，实际上他涉及两个方面，一个是审计权，就是审计机关和审计人员依法对被审计对象的财政财务审计以及其他经济事项进行的审计监督的权力，要充分发挥审计的“免疫功能”，要敢于审计，善于审计，按审计法以及其他法律法规的规定的执法权限、范围和内容等，正确行使审计的权力，依法审计要到位，不越位，在法律规定的范围内进行审计执法，从而在国家治理中起到审计应有的积极作用，把审计权力关在由审计法等法律法规编制的笼子里；另一个是被审计权，就是被审对象的对资金的筹集，分配、使用和管理等权力，这些权力如要得到正确行使，其中就需要审计权力来制约和监督，通过审计机关的审计监督将它们关在由国家法律法规以及其他财经规章制度编制的笼子里。审计机关一定要恪守职业操守，坚持依法审计，坚决维护国家法律的权威性和严肃性。
（二）加强经济责任审计，把评价经济发展实绩与制约领导干部的权力运行结合起来。领导干部经济责任审计带有中国特色的审计特点。我们要按审计法、审计法实施条例，以及中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的要求积极开展党政主要领导的经济责任审计。在审计中既要对领导干部的经济发展责任和实绩进行审计评价和关注，而且还要关注领导干部在任期内各种权力的运行情况，关注自觉贯彻党和国家方针政策的情况，看领导干部是否按照科学发展观的要求进行民主决策地方经济发展战略，是否有违反国家法律法规的问题存在，是否有违反党纪国法的现象发生，是否以人民利益为最大利益，是否将个人利益凌驾于人民利益之上，有无违反国家规定和自然规律，不坚持持续发展的决策失误。对以上内容用审计手段加以审查的评价，把经济发展和权力运行均引导到正确的轨道上来。
（三）把加大审计查处力度，拓宽审计领域，提高审计质量作为制约和监督权力运行的支撑点。审计机关要在法定的职权的范围内更好地对被审计对象的权力制约和监督，应从以下几个方面着手：一是必须加大审计查处力度。对一些违反财经法规甚至是违法犯罪行为的现象要坚决予以审计查处，坚持独立审计、不徇私情、敢于负责、敢于碰硬，不怕得罪人；对一些属于自己职权范围内的事项应根据审计法和有关财经法规的规定做出严肃的审计处理和处罚，对一些涉及违规事项的人要移交纪检监察部门进行相应处理和处罚，对一些已涉及触犯法律的人和事要移交司法部门追究刑事责任，从而构建不能违，不敢违的审计监督体系；二是必须拓宽审计领域。审计机关全面忠实履行审计监督职责，一方面把财政审计作为主要任务，推动健全统一完整的政府预算体系，加强对重大投资项目和重点民生资金的跟踪审计，全面加强对党政领导干部和国有企业负责人的经济责任审计，充分发挥审计推动体制改革和政务公开的作用，加强对民生领域专项资金的审计，更好地保障改善民生，同时也要密切关注经济社会发展中的苗头性和倾向性问题，提出建设性的意见和建议，关注群众关心的社会热点和难点问题，在审计中注意发现大案要案的线索，把查处大案要案作为审计工作的一项重要内容来抓，加大对重大违法违规问题的查处力度，为改革开放和社会主义现代化建设做出了重要贡献；三是必须提高审计质量。审计机关要坚持求真务实，严格审计程序，保证审计过程规范严格，杜绝工作的主观性和随意性，确保审计结果客观公正，经得起历史和实践检验。
（四）加大廉洁从审，把阳光审计与审计公开二者相结合，使审计权和被审计权在阳光下运行。廉洁从审是审计机关的自身要求，也是对自身权力的制约，要依法履行监督政府的职能，让权力在阳光下运行。各级审计机关要把审计的权力在阳光运行，从而通过审计监督促进被审计权在阳光下运行，在审计工作中大力推进审计公开制度，如审计公示、审计结果公开等，在审计前要把审计的对象和内容向社会进行公示，还要把一些重要审计项目的审计结果向社会公告，注意社会舆情反映，自觉接受社会的监督，从而形成倒逼审计机关提高审计质量的机制。另外还要加大审计宣传力度，为审计工作奠定较好社会舆论基础，创造良好的审计社会舆论环境。
（五）审计方法上结合各专业审计的特点，充分发挥各专业审计各自优势和特长。各级审计机关要积极开展财政预算执行审计、财政决算审计、财务收支审计、资产负债审计、经济责任审计、固定资产投资审计、专项资金审计、审计调查等，根据以上各专业审计的特点，积极开展各领域的审计工作，每年要依据国家的经济发展战略和地方政府经济发展目标有侧重点的进行审计监督，揭示经济发展中存在的矛盾和问题，披露各项财政资金用中的违法违规现象，为经济社会发展和防腐倡廉保驾护航。
（六）自觉接受人大的监督，使审计权与被审计权在最高权力机关监督下运行。人大是国家权力机关。各行业各部门均要在宪法规定的范围内活动，因此，审计的权力和被审计的权力也决不能列外。审计机关是政府的职能部门，是代表政府行使审计监督权。审计机关要根据审计法的规定积极开展财政预算执行审计，向政府和人大提供审计结果报告和审计工作报告，自觉接受人大的监督。同时，力促政府预算执行规范化，使政府财政资金的分配和使用，公开，透明，向人民交一份明白帐，放心帐。
（七）注重同相关部门协同作战，充分发挥联合监督的作用。审计机关在独立开展审计的同时要注重与纪检、监察、反贪、公安以及财政等监督部门的相互配合，形成合力，从而加大监督力度。审计机关在审计中发现的违法违规问题，属于自己职权内的事，要依法依规进行处理，不属于自己职权内的事要及时与有关部门加强沟通和协调，根据发现问题的性质移交有关部门或者让有关部门配合查处，从而使审计监督发挥出更大作用，形成对权力运行联合监督作用。同时，审计机关自身也要接受有关部门的监督，使审计监督权在阳光下运行，更好地发挥审计监督在国家治理的作用。
总之，审计机关要正确把握好审计权力的行使，加强对被审计权力的监督和制约，就要紧扣科学发展和加快转变经济发展方式，通过审计推动各方面把发展的立足点转到提高质量和效益上来，更好地服务科学发展。同时，及时揭示、有效预防和化解经济社会运行中的各种风险隐患，更好地维护国家经济安全，在国家治理中发挥应有的作用。（聂文远）
参考文献
陈兴云.权力.湖南文艺出版社.2011.
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