浅析循环经济下党政主要领导干部经济责任同步审计绩效评估模式的构建
祁慧(江苏省徐州市云龙区审计局)
【发布时间:2013年03月14日】
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    所谓循环经济,是按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统,使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环的过程中的一种新形态的经济模式。而它的发展重在政府的引导作用。本文尝试性地将循环经济纳入经济责任审计评价体系中,试图建立起一种循环经济下党政主要领导干部经济责任同步审计可操作的、有效的政府绩效评估的模式。

    一、循环经济与经济责任绩效评估的结合点分析

    我国《循环经济促进法》第三条明确提出,循环经济的发展需遵循政府推动这个大的方针政策,政府作为循环经济推动者其责任也就显得颇为关键。政府责任就是政府应该在循环经济发展中起到引导和规范作用,应该为循环经济发展所产生的后果承担责任。
    经济责任审计作为从源头上预防和治理腐败的重要措施,已经成为各级党委和政府管好用好干部的一项基础性工作,其主要目的正是评价领导干部任职期间经济责任履行情况。以党政主要领导经济责任审计项目为载体,嵌入政府绩效评估的各类技术方法,实现经济责任审计的绩效化,同时为组织部门提供更具使用价值的评价结果。

    二、循环经济下构建党政主要领导干部经济责任同步审计绩效评估模式的必要性

    (一)科学发展观、可持续发展、构建和谐社会需要基于循环经济视角构建政府绩效审计评价标准。循环经济理论倡导将经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环当中,是一种与自然环境相和谐的经济发展模式,其最终目标是构建人与自然和谐相处的循环型的经济形态,这与科学发展观、可持续发展、构建和谐社会的目标是完全一致的。发展循环经济,根据环境、资源的容量及空间分布状况,合理安排经济的规模、结构和布局,对经济系统的资源输入量和污染物的输出量进行调整、控制,把经济活动对自然资源的需求和对生态环境的负面影响降低到最小程度,实现在增加产出的同时减少对资源与环境的压力,可有效缓解资源与环境约束问题,从根本上解决经济发展与资源环境之间的矛盾,实现人与自然和谐的目标。
    将发展循环经济,治理水污染、大气污染、森林覆盖率低、固体废弃物污染和局部环境脏乱差作为经济责任审计的重点内容体现了科学发展的要求。还可以针对不同地区和领域,重点关注对生态功能区和重点生态资源实施强制性保护。关注中水回用,开发新水源,建设节水型城市情况。关注人均占有绿地水平的提高。关注环境与发展综合决策机制的完善情况。

    (二)新政绩考核评价制度需要基于循环经济视角构建政府绩效审计评价标准。循环经济是实现可持续发展的必由之路。在循环经济的建立与发展中政府是最为关键的角色,即是参与者又是决策者,而政府行为的实施者党政主要领导干部则承担着重大的责任,发挥着重大的作用。而长期以来以GDP增长作为地方政府官员的政绩考核制度存在很多弊端。一些官员为了追求GDP的增长不惜违背经济规律,不考虑对环境、资源的影响,致使在经济发展的同时付出了沉重的资源、环境代价。把循环经济指标纳入政府绩效考核标准,可以在相当程度上纠正传统GDP作为政府工作业绩指挥棒的扭曲性,从根本上改变各级党政官员的绩效观,推动粗放型经济增长模式向低消耗、高利用、低排放的集约型模式转变。政府绩效审计应切实把审计监督手段运用到干部管理和监督领域,坚持用科学的发展观和正确的绩效观考核干部,为正确评价干部提供重要依据。循环经济指标体系的建立为新政绩考核提供了科学依据。

    三、循环经济下构建党政主要领导干部经济责任同步审计绩效评估模式的原则

    (一)科学性原则。指标体系必须建立在科学的基础之上,在理论上要有科学依据,在实践上切实可行,以保证评价结果的真实可靠。它是构建以循环经济为基础的政府绩效审计评价标准的基本原则,要求指标在内容上要同循环经济的科学概念相一致,而且表达上要科学规范,简明扼要。

    (二)实用性原则。指标体系的设计必须考虑到目前的科技水平和人员素质,应该具备可查性,易操作。以循环经济为基础的政府绩效审计评价指标应该便于全社会范围内的计量和考评,尽可能简单清晰、方便使用,为广大社会公众所理解。

    (三)统一性与灵活性相结合原则。同一经济指标的涵义、计算口径和方法,计算时间和空间范围都应该是统一的,并充分考虑可持续发展这一长远目标的要求;但也要考虑到不同个体活动的特殊性以及对自然生态产生的不同影响。指标体系是一个复杂的系统,由不同层次、不同要素组成。因此,在构建指标体系时,要注意反映不同子系统之间、相同子系统不同主题之间的相互联系,对科学发展观内涵进行整体把握。以循环经济为基础构建的政府绩效审计评价指标应覆盖全社会,具有广泛的适用性和可比性,同时也应尽可能的照顾到不同地区的特点。

    (四)完整性原则。指标必须尽可能完整地反映实际情况。以循环经济为基础的政府绩效审计评价指标应该能完整地反映循环经济对传统政府绩效审计评价标准的修正与调整。

    (五)可操作性原则。以循环经济为基础构建的政府绩效审计评价指标有的可以量化,有的不能量化,无论是定性的指标还是定量的指标,都应概念清晰、便于实际操作。

    四、循环经济下构建党政主要领导干部经济责任同步审计绩效评估模式的设计构想

    (一)经济效益指标。经济的发展始终是政府绩效评价的关键。常规的经济指标包括经济总量指标、经济发展速度指标、经济效益指标、经济结构指标。经济总量可以直接体现某一国家或地区的经济发展程度和规模,可以选用第一产业总产值、第二产业总产值、第三产业总产值、国内生产总值(GDP)、进出口总额等指标,来衡量经济总产出情况。经济发展速度可以体现某一国家或地区的经济增长情况,间接反映政府活动的效率性。可以选用第一产业总产值增长率、第二产业总产值增长率、第三产业总产值增长率、国内生产总值增长率、进出口总额增长率等来进行衡量。经济效益指标可以选用资金利税率、产值利税率、社会劳动生产率、通货膨胀率、利用外资比率等指标。其中资金利税率和产值利税率分别反映资金GDP产值对利税的贡献;社会劳动生产率反映社会整体的生产力发展情况;通货膨胀率是逆指标,选用这一指标消除通货膨胀带来的经济发展负效应;利用外资比率反映外资引用及利用情况。经济结构能够反映经济发展的侧重点,通过经济结构指标的评价,可以为政府宏观调控起到决策支持。经济结构评价可以选用三种产业结构、三种产业劳动力比重、进出口中初级产品与工业制成品比重、投资结构等指标。

    (二)社会效益指标。社会效益指标主要用来评价社会经济的可持续发展状况,具体包括人口指标、生活水平指标、社会保障和社会秩序指标等。人口指标可由人口的自然增长率和人口净迁率组成。生活水平指标可由人均消费水平、人均储蓄存款、人均生活收入、人均居住面积、人均受教育年限等组成。社会保障和社会秩序指标主要包括社会稳定程度指标、社会民主程度指标、社会结构的合理程度指标。具体衡量标准有离婚率、每万人刑事案件、社会保障覆盖率、失业率、信访解决率等。

    (三)资源环境效益指标。单纯以产值、数量和速度为导向。用物质资源投入推动、以经济结构失衡为特征的经济增长方式,必然导致经济效益差和生态环境恶化的双重恶果。实现全面小康的和谐社会必须大力提倡循环经济,以提高资源的利用率和环境的保护率,将经济发展方式由物质资源投入推动方式转变成由技术、资源和劳动组合、经济结构优化的集约型发展模式。政府绩效评估必须适应这一形势要求,注重对资源环境效益的评价。根据循环经济“减量化、再利用、再循环”原则,结合我国政府绩效审计的目标和要求,资源环境效益指标可由资源产出指标、资源消耗指标、资源综合利用指标、废物处置量指标构成。资源产出指标主要是指消耗一次资源所产出的国内生产总值(按不变价计算)。该项指标越高,表明自然资源利用绩效越好。包括主要矿产资源产出率、能源产出率。资源消耗指标主要描述单位产品或创造单位GD晰消耗的资源,该类指标反映了节约降耗,推进“减量化”,从源头上降低资源消耗的情况。包括单位国内生产总值能耗、单位工业增加值能耗、重点行业主要产品单位综合能耗、单位国内生产总值取水量、单位工业增加值用水量、重点行业单位产品水耗、农业灌溉水有效利用系数等。资源综合利用指标主要反映工业固体废物、工业废水、城市生活垃圾等废物的资源化程度以及反映传统的五大类废旧物资的回收利用状况,体现了废物转化为资源、节约使用资源、循环利用资源的要求,即“资源化”的成效。包括工业固体废物综合利用率、工业用水重复利用率、城市污水再生利用率、城市生活垃圾无害化处理率、废钢铁回收利用率等。废物排放(处置)指标主要用于描述工业固体废物、工业废水、二氧化硫和COD的最终排放(处置)量,该类指标反映了通过减量化、再利用和资源化,从源头上减少资源消耗和废物产生,降低废物最终排放(处置)量、减轻环境污染。

    五、从政府职能角度对循环经济下党政主要领导干部经济责任同步审计绩效评估的构想

    (一)维护生态价值。制定城市的循环经济发展战略规划;将提高资源综合利用率、减少资源消耗和排放总量纳入社会经济发展战略目标;建立推进循环经济的动力机制;形成发展循环经济的政府能力。

    (二)绿色文化倡导。倡导绿色消费和环境友好的文化导向。鼓励选购循环利用程度高的绿色产品和以再生资源为原料的制品;提倡节约资源和保护环境。

    (三)产业生态化建设。建立绿色采购制度。按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则,把生态消费作为资源纳入政府管理范畴;制定清洁生产和绿色制造的法律法规;制定产品回收法规;对生态脆弱和生态功能区建立生态补偿制度。

    (四)资源共享和使用效率。建设城市给排水系统,建立垃圾分类和专业化处理制度及危废物品处理中心。城市基本建设具有经济性和环保性。同时对循环技术和生态型工业技术支撑体系给予政策支持。

    (五)基础设施管理。城市基础设施的运行应具有节能和环保的特性;由于基础设施运行不畅给生活和生产造成的损失,政府应承担相应的责任。

    (六)管理信息系统。建立环境信息公布制度;加大对环境监测的技术投资和监测结果公布的投资;建立环境标志制度来降低消费者获得信息的成本;环保部门定期公布违反环境资源法规规定超标排污的企业名单,实行黑名单整改和绿名单免检制度。

    (七)紧急事故预警和应急处理系统。建立和完善城市工业系统和生活设施的减灾防灾系统;为可能的灾难性后果提供应急处理服务。

    (八)物质和能量流动状况。完善统计法规建设,收集和统计有关循环经济的信息,尤其是针对目前数据缺失教严重的物料投入和循环利用的相关数据,并确保数据的完整、准确、及时,并通过信息共享提高循环经济的实施水平和推进深度。(祁慧)
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