试论党长期执政条件下的审计与国家治理
胡尊锴（审计署深圳办）
摘要：探究审计与国家治理的关系，首先应当置其于我国现行的中国共产党领导的多党合作与政治协商制度这个大的政治背景之下。不可否认，国家审计的制度设计有许多一般性、普适性规律值得借鉴。但本文强调的是，如果忽视一党长期执政这个现实的先决性条件，以西方三权分立、多党轮流执政国家的审计机关隶属关系、职能定位等来评判和指引我国国家审计，不仅难得要领，甚至会在治标不治本的窠臼中兜转。一党长期执政条件下，审计机关在国家治理中应当发挥更为重要的、不可替代的作用。
关键词：宪政 审计 国家治理
审计与国家治理的关系是近年来审计理论研究的热点课题。一般认为，按权力职责划分，国家治理系统包括决策系统、执行系统和监督系统，三者形成相互联系、相互作用、相互制衡的有机体。2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出，在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。对于审计本质的理论研究而言，这一论述无疑具有里程碑意义。那么接下来的问题是，这项研究成果如何应用于推动我国国家审计发展？笔者认为，从我国国家治理的顶层制度设计——中国共产党领导的多党合作与政治协商制度出发，沿着中国特色的国家治理架构形成的历史脉络，或许可以寻求一些具有现实意义的答案。
溯源：一党长期执政条件下的国家治理
当代中国的政党制度——中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，其实质是一种中国特色的一党长期执政的政党制度，这与西方那些实行的多党竞争、轮流执政的政党制度国家存在明显区别。
从国家治理的角度来理性审视我国的政党制度，以下三方面在国内国际社会已形成了广泛共识：一是从中国的政治传统、中国共产党取得革命胜利的过程以及改革开放以来的政治实践来看，照般西方国家搞三权分立、多党轮流执政不适合中国国情；二是一党长期执政的政党制度在维护国家统一，保障政令畅通，应对重大自然灾害等方面具有比较明显优势，这对于一个幅员辽阔、区域发展不平衡、正处于社会主义初级阶段的中国尤其重要。这种独特的一党长期执政的制度，是符合中国国情的也是比较有效的制度安排；三是由于缺乏强有力的外部监督，一党长期执政往往会导政权力制约机制失灵，决策（立法）系统易于虚位化，监督系统易于弱化，执行系统权力却易于扩张乃至异化，导致腐败滋生，进而危害执政党的执政地位。
分析人士指出，一党执政、长期执政、大国执政和全球化时代执政是中国共产党面临的四大挑战。那么，研究审计与国家治理，也应将这个命题与执政党如何应对挑战，改革和完善自身，进而如何治理国家，即如何适应国际国内客观形势的变化不断提高执政能力、转变执政理念、改革执政方式以应对困难和危机等等紧密联系起来。
剖析：一党长期执政条件下的审计与国家治理
毋庸讳言，没有完美的没有缺陷的政治制度，一党长期执政既有独特优势，同时也带来了诸多的弊端和挑战。笔者认为，在当前的中国，审计能够在发挥一党长期执政优越性、制约其弊端，巩固一党长期执政地位等方面发挥不可替代的重要作用。
——总的来看，由于审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，如前所述其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，其职能集中体现在通过对执行系统的制衡与约束，维护决策系统权威，这也就是通常讲的保障中央政令畅通，促使行政机关依法行政，提高行政效率，维护群众利益。
——具体而言，审计是国家治理的监督系统中的一个子系统，与其他监督子系统相比较，审计监督的综合性、常规性和独立性特征更为突出。
首先，与行业监督相比，审计监督具有综合性特征。在我国，各个行业主管机关大都设有监督机构，行使行业监督职能。如国土部门有国土监察机构，卫生部门有药监机构，金融行业有银监会、证监会、保监会。这些内设监督机构的优势在于专业性，劣势在于条块分割、信息隔离，缺乏有效的配合与协调。例如，一个房地产项目的监督，可能不仅会涉及到土地政策，还会涉及建设规划（如容积率调整）、环境保护（如环境影响评估）、财政（如出让金收缴）、税收（如土地增值税）、金融（如住房信贷）、民生（如农民工工资）等各项政策的执行情况，这些不是任何一个行业监督机构所以全面掌握的。正由于社会经济活动是存在普遍联系的统一整体，因此必须有一个与之相对应的综合性经济监督机构才能进行跨行业的监督，才能使决策层全面系统地了解经济运行情况，而审计机关正是这种综合性经济监督职能的最佳承担者。实际上，从近年来中央交办的地方政府性债务审计、金融衍生品审计调查，中小企业应对金融危机审计调查，社会保障资金审计等等，无不体现这种跨行业的综合性经济监督特征。
其次，与行政监察、司法监督、纪检委监督相比，国家审计监督具备常规性特征。在一党长期执政条件下，纪检监督与行政监察、司法监督等都是监督系统的重要子系统，这三个子系统虽然也强调“标本兼治，预防为主”，但实际运行中它们都有“不举不纠”的特点，即注重对已经发生的、特定的违法违纪问题进行查处，是监督的非常规化形态。而审计产生于受托责任，是对受托人履行受托责任情况进行常规、例行监督的一种行为，即不管有没有举报、有没有发现违法违纪问题，审计都要进行定期“体检”式检查，这与“手术”式的行政监察、司法监督、纪检委监督存在明显区别。无论是从传统的财务收支审计，还是近年审计署大力推行的财政大格局、经济责任审计，都是一种制度化的、经常性的监督。这种经常性监督，不仅能够发挥揭示性功能，更具有重要的预防性、抵御性和建设性功能，对于健全国家治理的监督子系统具有不可替代的作用。
第三，与内部监督相比，审计监督（注：此处专指国家审计）更具独立性特征。在我国，机关、企事业单位一般设有内部监督机构，负责对本单位实行内部监督。众所周知，独立性是监督的生命线，没有独立性的监督往往会陷入各种利益纠葛而影响效果。当前国家利益部门化、部门利益团体化的现象为社会群众广为诟病，各种利益集团已经成为深化改革的主要障碍。虽然内部监督的地位作用不断提升，但冀望隶属于利益集团管控的内部监督去揭露和改变这种局面，其结果不言自明。国家审计监督虽然从广义上讲也是从属于国务院或各级政府的内审机构，但从相对意义上讲还是具备较大独立性的，特别是在“上审下”、“交叉审”情况下更是如此。独立性使国家审计近乎没有自身利益，因而能够站在比较客观角度和超脱于部门利益的立场上发表意见，为决策层科学决策提供服务，更好地维护国家和社会群众利益。
结语：审计应在国家治理中发挥更为重要的作用
研究审计与国家治理，我们可以沿着国家治理大系统→监督子系统→（集综合性、常规性、独立性三种特征于一体的）“免疫系统”的路径递进探索。审计可以通过强化对权力尤其是执行权运行的监督，来维护国家政令畅通和决策系统的权威。加强审计机关建设，可以使一党长期执政条件下易于被弱化的监督系统更加强化，易于被虚位化的决策（立法）系统实体化，易于扩张的执行（行政）系统规范化。当前而言，审计要在国家治理中发挥更大作用，应重视以下三个方面：
首先，要认识到在一党长期执政条件下，审计是强化国家治理的监督子系统的重要工具，同时也是维护决策系统权威的重要手段。加强审计机关建设，可以使现行的一党长期执政制度扬长避短，通过规范权力运行，防范腐败行为，有效提升国家治理水平，维护党的长期执政地位。
其次，在法律上要明确审计的综合性经济监督的法律地位。除特殊情况外，行业监督权限审计机关应该具备。虽然审计法对审计机关权限有明确规定，但仍有部分部门可能出于不想被揭“家丑”的原因，在内部规范性文件中为审计人员行使查询权等制造诸多障碍，审计的综合性经济监督法律地位亟待明确。当然，在赋予权力的同时，对审计机关行使监督权力也要作出严格规范，并建立健全审计责任追究制度。
第三，要进一步增强审计独立性。有学者指出，审计署应尽快划归人大领导以增强独立性。笔者认为，审计署是由国务院领导还是全国人大领导这个议题并非不重要，但它在一党长期执政条件下并不是解决审计独立性问题的关键所在。并且全国人大本身的地位和作用有待进一步提升，既便将审计署划归人大也应有适当时机的考量。在当前形势下，要增强审计的独立性，建议在审计署层面试行由国务院和中纪委双重领导的体制，在地方审计机关层面试行省级以下审计级机关垂直管理体制，同时加强审计署对省级审计机关的业务领导，这或许是更具实际意义的举措。（胡尊锴）
关键词：宪政 审计 国家治理
审计与国家治理的关系是近年来审计理论研究的热点课题。一般认为，按权力职责划分，国家治理系统包括决策系统、执行系统和监督系统，三者形成相互联系、相互作用、相互制衡的有机体。2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出，在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。对于审计本质的理论研究而言，这一论述无疑具有里程碑意义。那么接下来的问题是，这项研究成果如何应用于推动我国国家审计发展？笔者认为，从我国国家治理的顶层制度设计——中国共产党领导的多党合作与政治协商制度出发，沿着中国特色的国家治理架构形成的历史脉络，或许可以寻求一些具有现实意义的答案。
溯源：一党长期执政条件下的国家治理
当代中国的政党制度——中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，其实质是一种中国特色的一党长期执政的政党制度，这与西方那些实行的多党竞争、轮流执政的政党制度国家存在明显区别。
从国家治理的角度来理性审视我国的政党制度，以下三方面在国内国际社会已形成了广泛共识：一是从中国的政治传统、中国共产党取得革命胜利的过程以及改革开放以来的政治实践来看，照般西方国家搞三权分立、多党轮流执政不适合中国国情；二是一党长期执政的政党制度在维护国家统一，保障政令畅通，应对重大自然灾害等方面具有比较明显优势，这对于一个幅员辽阔、区域发展不平衡、正处于社会主义初级阶段的中国尤其重要。这种独特的一党长期执政的制度，是符合中国国情的也是比较有效的制度安排；三是由于缺乏强有力的外部监督，一党长期执政往往会导政权力制约机制失灵，决策（立法）系统易于虚位化，监督系统易于弱化，执行系统权力却易于扩张乃至异化，导致腐败滋生，进而危害执政党的执政地位。
分析人士指出，一党执政、长期执政、大国执政和全球化时代执政是中国共产党面临的四大挑战。那么，研究审计与国家治理，也应将这个命题与执政党如何应对挑战，改革和完善自身，进而如何治理国家，即如何适应国际国内客观形势的变化不断提高执政能力、转变执政理念、改革执政方式以应对困难和危机等等紧密联系起来。
剖析：一党长期执政条件下的审计与国家治理
毋庸讳言，没有完美的没有缺陷的政治制度，一党长期执政既有独特优势，同时也带来了诸多的弊端和挑战。笔者认为，在当前的中国，审计能够在发挥一党长期执政优越性、制约其弊端，巩固一党长期执政地位等方面发挥不可替代的重要作用。
——总的来看，由于审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，如前所述其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，其职能集中体现在通过对执行系统的制衡与约束，维护决策系统权威，这也就是通常讲的保障中央政令畅通，促使行政机关依法行政，提高行政效率，维护群众利益。
——具体而言，审计是国家治理的监督系统中的一个子系统，与其他监督子系统相比较，审计监督的综合性、常规性和独立性特征更为突出。
首先，与行业监督相比，审计监督具有综合性特征。在我国，各个行业主管机关大都设有监督机构，行使行业监督职能。如国土部门有国土监察机构，卫生部门有药监机构，金融行业有银监会、证监会、保监会。这些内设监督机构的优势在于专业性，劣势在于条块分割、信息隔离，缺乏有效的配合与协调。例如，一个房地产项目的监督，可能不仅会涉及到土地政策，还会涉及建设规划（如容积率调整）、环境保护（如环境影响评估）、财政（如出让金收缴）、税收（如土地增值税）、金融（如住房信贷）、民生（如农民工工资）等各项政策的执行情况，这些不是任何一个行业监督机构所以全面掌握的。正由于社会经济活动是存在普遍联系的统一整体，因此必须有一个与之相对应的综合性经济监督机构才能进行跨行业的监督，才能使决策层全面系统地了解经济运行情况，而审计机关正是这种综合性经济监督职能的最佳承担者。实际上，从近年来中央交办的地方政府性债务审计、金融衍生品审计调查，中小企业应对金融危机审计调查，社会保障资金审计等等，无不体现这种跨行业的综合性经济监督特征。
其次，与行政监察、司法监督、纪检委监督相比，国家审计监督具备常规性特征。在一党长期执政条件下，纪检监督与行政监察、司法监督等都是监督系统的重要子系统，这三个子系统虽然也强调“标本兼治，预防为主”，但实际运行中它们都有“不举不纠”的特点，即注重对已经发生的、特定的违法违纪问题进行查处，是监督的非常规化形态。而审计产生于受托责任，是对受托人履行受托责任情况进行常规、例行监督的一种行为，即不管有没有举报、有没有发现违法违纪问题，审计都要进行定期“体检”式检查，这与“手术”式的行政监察、司法监督、纪检委监督存在明显区别。无论是从传统的财务收支审计，还是近年审计署大力推行的财政大格局、经济责任审计，都是一种制度化的、经常性的监督。这种经常性监督，不仅能够发挥揭示性功能，更具有重要的预防性、抵御性和建设性功能，对于健全国家治理的监督子系统具有不可替代的作用。
第三，与内部监督相比，审计监督（注：此处专指国家审计）更具独立性特征。在我国，机关、企事业单位一般设有内部监督机构，负责对本单位实行内部监督。众所周知，独立性是监督的生命线，没有独立性的监督往往会陷入各种利益纠葛而影响效果。当前国家利益部门化、部门利益团体化的现象为社会群众广为诟病，各种利益集团已经成为深化改革的主要障碍。虽然内部监督的地位作用不断提升，但冀望隶属于利益集团管控的内部监督去揭露和改变这种局面，其结果不言自明。国家审计监督虽然从广义上讲也是从属于国务院或各级政府的内审机构，但从相对意义上讲还是具备较大独立性的，特别是在“上审下”、“交叉审”情况下更是如此。独立性使国家审计近乎没有自身利益，因而能够站在比较客观角度和超脱于部门利益的立场上发表意见，为决策层科学决策提供服务，更好地维护国家和社会群众利益。
结语：审计应在国家治理中发挥更为重要的作用
研究审计与国家治理，我们可以沿着国家治理大系统→监督子系统→（集综合性、常规性、独立性三种特征于一体的）“免疫系统”的路径递进探索。审计可以通过强化对权力尤其是执行权运行的监督，来维护国家政令畅通和决策系统的权威。加强审计机关建设，可以使一党长期执政条件下易于被弱化的监督系统更加强化，易于被虚位化的决策（立法）系统实体化，易于扩张的执行（行政）系统规范化。当前而言，审计要在国家治理中发挥更大作用，应重视以下三个方面：
首先，要认识到在一党长期执政条件下，审计是强化国家治理的监督子系统的重要工具，同时也是维护决策系统权威的重要手段。加强审计机关建设，可以使现行的一党长期执政制度扬长避短，通过规范权力运行，防范腐败行为，有效提升国家治理水平，维护党的长期执政地位。
其次，在法律上要明确审计的综合性经济监督的法律地位。除特殊情况外，行业监督权限审计机关应该具备。虽然审计法对审计机关权限有明确规定，但仍有部分部门可能出于不想被揭“家丑”的原因，在内部规范性文件中为审计人员行使查询权等制造诸多障碍，审计的综合性经济监督法律地位亟待明确。当然，在赋予权力的同时，对审计机关行使监督权力也要作出严格规范，并建立健全审计责任追究制度。
第三，要进一步增强审计独立性。有学者指出，审计署应尽快划归人大领导以增强独立性。笔者认为，审计署是由国务院领导还是全国人大领导这个议题并非不重要，但它在一党长期执政条件下并不是解决审计独立性问题的关键所在。并且全国人大本身的地位和作用有待进一步提升，既便将审计署划归人大也应有适当时机的考量。在当前形势下，要增强审计的独立性，建议在审计署层面试行由国务院和中纪委双重领导的体制，在地方审计机关层面试行省级以下审计级机关垂直管理体制，同时加强审计署对省级审计机关的业务领导，这或许是更具实际意义的举措。（胡尊锴）
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