历史上国家审计与国家治理的关系及借鉴
宋方印(审计署广州办)
【发布时间:2013年03月07日】
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    摘要:审计机关作为历代政府的重要组成部门,通过行使审计的相关职能在履行国家治理中发挥着重要的作用。但因为古代政治体制、机构设置、政治环境的影响,国家治理职能的发挥受到很大的制约。现代国家审计应从历代国家审计体制的发展中汲取养分,不断变革和完善相关制度安排,实现国家审计有效服务国家治理,实现国家审计跨越式的发展。
    关键词:历史 国家治理 国家审计
    
    一、审计机关始终是国家机构的重要组成部分
    
    审计机关作为历代政府的重要组成部分参与国家治理。
    西周时期,除中央行政机构外,在天子之下设三公和冢宰,三公辅助周王掌理国政,冢宰负责主管王室事务和全国的监察工作。冢宰之下又设小宰和司会,小宰的属官宰夫,则为执行具体的监察和审计业务的官吏。西周负责审计工作的宰夫在整个国家政权组织机构中的地位比较低;
    战国时期,各诸侯国相继实行了上计制度(地方官吏于年终向中央报告工作),从而相应地出现了负责审核上计报告的官吏,以保证上计报告的真实性。这一时期的审计监督工作是与上计工作紧密相联的;
    秦汉时期,中央机构的主要官吏是三公和九卿。其中的御史大夫,是全国最高监察长官,执掌监察,协助丞相处理全国政务并兼理审计。在御史大夫之下,设有侍御史和监御史,协助御史大夫专职监督全国的民政、财政和财物审计事项。秦汉审计的地位要比西周时期为高。地方全面实行郡县制度,各郡设有监督御史,负责一郡的政治经济监察工作。各县设有县丞,负责一县的政治经济监察工作。同时,各县还遍设御官,并直属于朝廷,行使就地稽察之权。秦汉的御史组织系统就构成了自上而下的财计监察体系,强化了国家对整个财政经济活动的管理和监督;
    隋唐时期,实行“三省六部”制。在刑部之下设立了比部。比部独立于其他财计部门,专司审计监督工作,具有一定的独立性,享有司法监督职能。另外,御史大夫也兼管一些财计稽察和审计工作,形成了一套完备的审计监督系统;
    明、清时期,除在财计部门之外设置监督机构,在执掌财计主管机构的户部,设置了司计、照磨、管勾、清吏司等行使内部审计职能的机构和官职,实行财、审合一的做法,形成了内部审计和外部审计相结合的审计格局。此外,设置了新的监察机构——都察院,行使外部审计职能,都察院同时兼有地政监察职能;
    近代中华民国时期,北京政府设审计院,国民政府中央设审计部,地方设审计处审查财政财务收支。
    
    二、国家审计在参与国家治理中的职能和作用
    
    (一)国家审计在国家治理中的职能
    1、对财政财务收支进行审计监督
    财政审计作为审计工作的永恒主题,在中国古代同样不例外,历代政府都重视财政财务收支的审计,中国古代这一方面的审计,在审计执行者和审计的对象上都较复杂,变化较大。周朝主要是通过宰夫对“百官府群都县鄙”等进行财政财务监督;春秋战国时期,国王或丞相通过上计来稽核地方财政财务收支的情况;秦汉时期,主要是丞相和御史大夫对治粟内史(汉改大司农、司农)、少府以及地方郡国进行财政财务监督;隋唐时期财政财务审计主要是通过比部以及中央各部门、地方州县内部的兼职勾检官进行逐级勾覆稽察;宋朝财政财务审计主要由三司内部的三部勾院、都磨勘司负责;明清财政财务审计由都察院下的某道监察御史和六科(明不隶属于都察院)兼职负责;而在清代,督抚在地方财政财务的审计监督中,占有特别重要的地位。
    2、对官员经济犯罪进行审计
    自战国开始, 御史作为兼职的审计官,政治上监察百官的奸邪逆恶,经济上监察百官的盗窃、贪污、受贿和财政财务收支的问题,司法上会同司法部门明察大案。如西汉时期御史大夫负责按察“上计”的虚实真伪,唐宋时期御史审查弹劾官员的贪赃和财政财务收支的不如制等,元代御史、明清科道官纠劾奸贪者是其重要职责。中华民国时期,国民政府审计机关在财经法纪上的审计主要是稽察财政上不法或不忠于职务的行为。
    3、对官员履职任职情况的审计
    春秋、战国、秦汉时期通过上计制度,审核稽察计簿,课其殿最,奏行赏罚。隋唐时期吏部通过对京师诸司和各地报送的考状的审核勾覆,决定中下级官吏的升黜任免。北宋曾设磨勘院、考课院负责其事,后复归吏部,元明清三代相沿不改。中华民国时期,北京政府审计院负有审查新旧官吏交接之责。国民政府中央实行五权分治,其中考试院负责对官吏的考核,审计机关则对政府官员离任进行审计。
    (二)国家审计在国家治理中的作用
    1、监督检查作用。中国历代都有某职官负责对财政财务收支进行审计监督,定期或不定期勾稽全国各级官署财政财务收支的合理性和合法性,以此确保国家财政财务收支的正常运转。监督职能还通过对官吏盗窃国家财物、贪污受贿、严重亏损浪费等犯法违纪行为的揭露检举,并依罪予以惩处,借此达到整饬吏治、保护国家利益、巩固政权的目的。
    2、评价考核作用。中国历代通过对各级官吏的考核,对比任职期间经济政绩的优劣,审核稽查其廉洁奉公的程度,再结合其他方面的考察,对官吏加批考词,做出评价,以定等级,作为升降任免的依据。这在一定程度上促进各级官吏勤于吏治,廉以自守,致力于发展生产,增加财政收入,以期得到晋升。
    3、鉴证证明作用。中国历代由具有权威性的机构,如御史台(都察院)、比部、审计署(审计院、审计部、审计局)等,通过审核检查,确定被审对象某一经济活动的真实性,并且做出证明。古代御史作为皇帝的耳目之官,其经济鉴证职能尤为突出。近代北京政府审计院对一些因意外事故而引起的经济损失予以审查证明;现代我国中外合资经营企业在设立时,需要由社会审计组织验资,并出具验资报告,检验资本和出具验资报告体现了审计鉴证职能。
    
    三、古代审计在发挥国家治理职能上的弊端
    
    在古代和中华民国时期,审计要真正充分发挥这些职能是不可能的,它受到多种因素的制约。
    (一)历史上国家审计受政治的干预很大
    在历史上的政治斗争中,统治阶级内部最重要的是权力之争,国家审计受政治的支配,必须服从这一斗争的需要。北京政府时期,审计制度依法律的规定是很严格的,但地方军阀割据称雄,截留财政收入,审计职权在诸省难以得到实施。统治者制定的一些政策、制度对审计也产生或多或少的影响。如宋代科敛无艺之弊影响了对官吏经济政绩的考核,朝廷立额只求增盈,不管减损,常常不切实际,徒具虚名。
    (二)古代审计的独立性收到制约
    国家审计作为帝王统治者的代理,决定了其中立的立场十分有限,它必须服从于最高统治者或上司,其独立性只能相对于被审对象而言。如宋代三部勾院、都磨勘司是具有终审性质的机构,但由于隶属于最高理财机构三司,在对三司进行财经审计监督时,往往受到压制,甚至遭到打击报复。
    (三)审计机关体制问题
    古代审计机关在机制设置上往往与行政机关、纪检机关重合,不能独立行使职能。如清代地方行政与监察相结合的审计系统具有较大的弊端,地方督抚同藩、臬、州、县等官上下勾结,朋比为奸,扶同徇隐,侵吞公帑,贪污案往往牵涉面广,赃款数额巨大,屡惩不绝。概而言之,即管理财政者不能同时监督财政。
    
    四、现代国家审计借鉴
    
    以史为鉴可以知兴替,现代国家审计应当顺应时代变迁的要求,并从古代审计发展中汲取养分,正确认识其与国家治理的关系,依循良好国家治理的轨迹,不断变革和完善相关制度安排,才能实现国家审计有效服务国家治理,实现国家审计跨越式的发展。
    (一)注重审计人才资源的能力稟赋与有效服务国家治理需求的协调
    国家审计能否实现在国家治理中的作用,取决于国家审计组织能力的程度。而国家审计组织能力程度,关键在于审计人员个体的能力层次,因此,选拔、培养和使用具备何种能力程度的审计人员之于国家审计发展至关重要。
    注重适应国家审计深层次发展需要专门和专家型审计人才的选拔、培养和使用;注重审计人员创新思维和战略思维的转变。
    (二)推进国家审计监督公开透明,促进国家治理的有效性
    让社会公众真实全面了解国家审计能做什么,做了什么,不能做什么,让社会公众真实全面了解被审计事项的关联单位究竟是怎样支配、管理和利用国家和社会资源。
    (三)加大审计的执法力度,提高审计的独立性
    提高审计人员独立思考、认真负责、敢讲真话、敢于坚持原则的独立品格;坚持严格审计程序;建立严格的审计报告和信息披露制度,通过制度促进审计的独立性。(宋方印)


    
    参考文献:
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    [2] 中国审计年鉴[M].北京:中国时代经济出版社,2003
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    [5] 刘家义.以科学发展观推动审计工作全面发展[J].审计研究,2008.3
    [6] 刘家义.国家审计与国家治理[C]//.中国审计学会第三次理事论坛.2011
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