在实践中探索党政领导干部同步审计
范海霞（山东青岛市审计局）
党政领导干部同步审计是将拥有经济活动的决策权、管理权和执行权的党政领导干部“捆绑”在一起进行任期经济责任审计，客观公正的评价其应承担的责任。这种同步审计方式有利于扩大审计的视野和角度，更全面地了解区域经济协调发展，促进规范党委决策机制的完善，是适应建立完善权力监督制约机制的客观要求，也是进一步深化经济责任审计工作的需要，是发挥审计“免疫系统”的重要举措。
一、同步审计思路
以财政性资金收支及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，以领导干部依法履行经济决策权、经济管理权、经济政策执行权为主线，按照“突出重点、兼顾总体”的原则，合理确定党委书记、区（市）长审计内容；以履行经济责任情况为主线，按照“谁主管谁负责、谁决定谁负责、谁主持谁负责和谁签批谁负责”的原则，合理界定党委书记、区（市）长应承担的责任；以领导干部贯彻落实科学发展观、促进地方经济全面协调可持续发展为目标，以审计发现的问题为基础，根据权力的运用情况以及遵守廉政规定等情况客观公正的进行审计评价。
二、同步审计内容
以权力运行轨迹为主线，合理确定同步审计重点，根据党委、政府领导不同的工作职责和各自工作特点，充分体现岗位职责特点和实际需求，紧密结合区域经济特点和发展实际，分别确定审计重点内容。
一是党委书记的审计内容侧重与其相关的经济决策和宏观经济管理活动。审计重点：（1）通过查阅文件、统计资料等相关资料，延伸相关职能部门，了解本地区经济工作目标完成情况，查贯彻落实中央宏观经济调控政策是否全面贯彻执行。（2）通过查阅重大经济事项会议记录、专题会议纪要等，确定与领导干部有直接关系的重大经济事项，查决策程序的合规合法，决策结果给本地经济发展带来的影响及相关责任。（3）抽查书记分管部门、单位财政财务收支情况及执行国家财经法纪情况，查监督管理是否有效。（4）遵守廉政规定情况，重点审计任期内有无编报虚假成果，骗取荣誉和经济利益的情况；主管的建设项目有无利用行政干预、规避监督或未经集体研究擅自决策，为他人牟利提供便利等；有无个人经商办企业、兼职取酬及从事有偿中介活动；有无借用公款逾期不还、调离时财物未办理移交手续等。
二是区（市）长的审计内容侧重于经济决策的执行及效果情况。审计重点：（1）通过查阅政府年度工作报告、年度投资计划、有关会议纪要等，确定重大经济决策和重大投资项目，查决策的依据是否充分，立项是否正确，有无集体讨论研究，投资方向是否符合国家产业政策、社会经济发展和环境保护的要求，项目资金的到位情况，资金的管理使用情况，投资项目是否达到预期效果。（2）任期内所在地区政府性资金收支真实性、合法性，分析政府性资金收支增减变化对社会、经济发展的影响，特别关注政府负债情况，对政府负有偿还责任的债务规模、来源渠道、资金投向和还本付息进行调查，分析政府债务风险状况。（3）重大固定资产投资项目的决策和效益情况，查项目的可行性；资金筹措的合法、合规性；项目的设计、施工各环节是否执行国家有关环境保护法规和政策；项目的社会效益和经济效益情况，项目投产后经济效益与预期经济效益进行对比、分析对城市基础设施、地区经济增长、就业及环境保护等产生的社会影响。（4）通过实质性测试，查政府预算、财政管理、政府投融资管理、镇（街）经济管理、国有资产管理等方面的管理制度是否健全并得到全面执行。
三、同步审计责任界定
由于党委书记和区（市）长共同管理着地方的经济社会事务，其职责范围存在一定的交叉和重叠，为了分清责任，审计围绕权力运行，“以权定责”，弄清权与责、权与人、权与事的关系，结合党委政府会议制度的有关规定，依据“谁主管谁负责、谁主持谁负责、谁签批谁负责和谁决定谁负责”的原则，合理界定领导干部应负的经济责任。
一是对党委书记的责任界定。凡涉及常委会决策的经济社会发展战略与规划、经济发展政策、经济社会建设重大工程、重大投融资活动及其他重大经济社会发展措施等纳入书记的责任范围。如，书记直接分管的事务或未经民主决策、相关会议讨论而直接决定批准、组织实施的重大事项，并造成重大经济损失浪费等严重后果的，纳入书记的直接责任。
二是对区（市）长的责任界定。凡涉及常委会决策应落实的经济社会发展战略与规划、经济发展政策、经济社会建设重大工程、重大投融资活动及其他重大经济社会发展措施等，政府常务会议、区（市）长办公会、专题会决策落实的经济事项及分管工作事项纳入区（市）长的责任范围。如，区（市）长自行决定或直接负责的经济事项，并造成重大经济损失浪费的，纳入区（市）长的直接责任。
四、同步审计评价
审计评价时，围绕全面履行经济责任情况，“以责定评”划清领导应承担责任的基础上，采取分类评价和综合评价相结合的方式，将经济社会发展情况总体评价作为书记、市长共同履职结果的共性评价，再分别对书记、市长的履职情况进行个性评价。
一是综合评价。将区域经济社会发展情况评价做为综合评价内容，同时注意与领导干部贯彻落实科学发展观、促进地方经济全面协调可持续发展结合起来，以经济社会各项指标为依据客观评价地区经济社会发展情况。
二是对党委书记进行分类评价。(1)围绕组织制定本地区贯彻落实上级的各项经济政策和重大经济部署的制定情况，围绕经济社会发展目标，对本地区经济社会发展的战略与规划制定情况等。(2)具体评价推动落实党委会议决策事项的情况，促进和改进对经济工作的管理等内容。(3)审计期间有关个人廉政方面的问题。(4)针对审计查出的问题评价书记应负的责任。如对因执行上级重大经济政策、制定当地经济发展决策中出现不符合土地利用总体规划占地或未办理征用手续占地问题和重大项目决策出现失误造成损失的问题，纳入书记的责任评价范围。
三是对区（市）长进行分类评价。（1）贯彻执行上级的各项经济政策和重大经济部署、贯彻执行区委工作决策部署情况，出台区域性扶持措施、重大建设工程、重大投融资活动及其他重大发展措施等情况。（2）重大经济事项决策的依法、民主、科学，坚持民主集中制情况，经济社会管理制度的执行情况，强化管理和监督情况。（3）决策落实的时效性，推行落实决策措施的成效性，分工负责落实事项的效果。（4）针对审计结果评价遵守有关廉政规定的情况。（5）针对审计发现的问题评价应负的直接责任、主管责任、领导责任。如，对因执行市委各项决策、财政预算管理、招商引资过程中出现违规减免土地出让金、向非本级预算单位拨款、挤占挪用专项资金、上级专款地方配套资金不到位、科技投入不实等问题，纳入区（市）长的责任评价范围。
五、同步审计的建议
一是进一步完善同步审计制度。（1）积极探索党委书记、区（市）长同步审计评价指标体系，进一步完善党政领导干部同步审计评价办法，使同步审计评价更加科学，更加客观。（2）推进同步审计结果公告制度，明确同步审计结果公告原则和内容，充分发挥审计监督的震慑作用，促进党政领导干部正确履行法定职责，提高行政行为的科学性、透明度和效益性，真正做到执政为民。
二是深化同步审计内容。（1）关注决策机制的建立健全，加强对权力的制约。决策机制的建立健全是衡量党委书记正确履行职责的重要内容，是同步审计中特别要关注的重要内容。（2）关注对利用公共资源的履责情况，促进资源节约型和环境友好型社会建设。如土地的有效利用和合理开发、耕地保护、海域使用金、城市环境污染治理、节能降耗等情况，以及与资源环境相关项目的建设和运营效果。（3）关注领导干部勤政廉政的检查，实现对党政领导干部权力运行的全覆盖，全方位加强对党政领导干部的监督，促使领导干部更加尽职尽责，清正廉洁。
三是加强协作配合。组成联合审计组，对党政领导干部的同步审计工作进行联合审计。实施过程纪委部门可结合执行民主集中制情况、个人廉洁自律情况、群众来信来访等情况在审计实施阶段对领导干部的勤政廉政情况进行审计并做出评价。（范海霞）
一、同步审计思路
以财政性资金收支及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，以领导干部依法履行经济决策权、经济管理权、经济政策执行权为主线，按照“突出重点、兼顾总体”的原则，合理确定党委书记、区（市）长审计内容；以履行经济责任情况为主线，按照“谁主管谁负责、谁决定谁负责、谁主持谁负责和谁签批谁负责”的原则，合理界定党委书记、区（市）长应承担的责任；以领导干部贯彻落实科学发展观、促进地方经济全面协调可持续发展为目标，以审计发现的问题为基础，根据权力的运用情况以及遵守廉政规定等情况客观公正的进行审计评价。
二、同步审计内容
以权力运行轨迹为主线，合理确定同步审计重点，根据党委、政府领导不同的工作职责和各自工作特点，充分体现岗位职责特点和实际需求，紧密结合区域经济特点和发展实际，分别确定审计重点内容。
一是党委书记的审计内容侧重与其相关的经济决策和宏观经济管理活动。审计重点：（1）通过查阅文件、统计资料等相关资料，延伸相关职能部门，了解本地区经济工作目标完成情况，查贯彻落实中央宏观经济调控政策是否全面贯彻执行。（2）通过查阅重大经济事项会议记录、专题会议纪要等，确定与领导干部有直接关系的重大经济事项，查决策程序的合规合法，决策结果给本地经济发展带来的影响及相关责任。（3）抽查书记分管部门、单位财政财务收支情况及执行国家财经法纪情况，查监督管理是否有效。（4）遵守廉政规定情况，重点审计任期内有无编报虚假成果，骗取荣誉和经济利益的情况；主管的建设项目有无利用行政干预、规避监督或未经集体研究擅自决策，为他人牟利提供便利等；有无个人经商办企业、兼职取酬及从事有偿中介活动；有无借用公款逾期不还、调离时财物未办理移交手续等。
二是区（市）长的审计内容侧重于经济决策的执行及效果情况。审计重点：（1）通过查阅政府年度工作报告、年度投资计划、有关会议纪要等，确定重大经济决策和重大投资项目，查决策的依据是否充分，立项是否正确，有无集体讨论研究，投资方向是否符合国家产业政策、社会经济发展和环境保护的要求，项目资金的到位情况，资金的管理使用情况，投资项目是否达到预期效果。（2）任期内所在地区政府性资金收支真实性、合法性，分析政府性资金收支增减变化对社会、经济发展的影响，特别关注政府负债情况，对政府负有偿还责任的债务规模、来源渠道、资金投向和还本付息进行调查，分析政府债务风险状况。（3）重大固定资产投资项目的决策和效益情况，查项目的可行性；资金筹措的合法、合规性；项目的设计、施工各环节是否执行国家有关环境保护法规和政策；项目的社会效益和经济效益情况，项目投产后经济效益与预期经济效益进行对比、分析对城市基础设施、地区经济增长、就业及环境保护等产生的社会影响。（4）通过实质性测试，查政府预算、财政管理、政府投融资管理、镇（街）经济管理、国有资产管理等方面的管理制度是否健全并得到全面执行。
三、同步审计责任界定
由于党委书记和区（市）长共同管理着地方的经济社会事务，其职责范围存在一定的交叉和重叠，为了分清责任，审计围绕权力运行，“以权定责”，弄清权与责、权与人、权与事的关系，结合党委政府会议制度的有关规定，依据“谁主管谁负责、谁主持谁负责、谁签批谁负责和谁决定谁负责”的原则，合理界定领导干部应负的经济责任。
一是对党委书记的责任界定。凡涉及常委会决策的经济社会发展战略与规划、经济发展政策、经济社会建设重大工程、重大投融资活动及其他重大经济社会发展措施等纳入书记的责任范围。如，书记直接分管的事务或未经民主决策、相关会议讨论而直接决定批准、组织实施的重大事项，并造成重大经济损失浪费等严重后果的，纳入书记的直接责任。
二是对区（市）长的责任界定。凡涉及常委会决策应落实的经济社会发展战略与规划、经济发展政策、经济社会建设重大工程、重大投融资活动及其他重大经济社会发展措施等，政府常务会议、区（市）长办公会、专题会决策落实的经济事项及分管工作事项纳入区（市）长的责任范围。如，区（市）长自行决定或直接负责的经济事项，并造成重大经济损失浪费的，纳入区（市）长的直接责任。
四、同步审计评价
审计评价时，围绕全面履行经济责任情况，“以责定评”划清领导应承担责任的基础上，采取分类评价和综合评价相结合的方式，将经济社会发展情况总体评价作为书记、市长共同履职结果的共性评价，再分别对书记、市长的履职情况进行个性评价。
一是综合评价。将区域经济社会发展情况评价做为综合评价内容，同时注意与领导干部贯彻落实科学发展观、促进地方经济全面协调可持续发展结合起来，以经济社会各项指标为依据客观评价地区经济社会发展情况。
二是对党委书记进行分类评价。(1)围绕组织制定本地区贯彻落实上级的各项经济政策和重大经济部署的制定情况，围绕经济社会发展目标，对本地区经济社会发展的战略与规划制定情况等。(2)具体评价推动落实党委会议决策事项的情况，促进和改进对经济工作的管理等内容。(3)审计期间有关个人廉政方面的问题。(4)针对审计查出的问题评价书记应负的责任。如对因执行上级重大经济政策、制定当地经济发展决策中出现不符合土地利用总体规划占地或未办理征用手续占地问题和重大项目决策出现失误造成损失的问题，纳入书记的责任评价范围。
三是对区（市）长进行分类评价。（1）贯彻执行上级的各项经济政策和重大经济部署、贯彻执行区委工作决策部署情况，出台区域性扶持措施、重大建设工程、重大投融资活动及其他重大发展措施等情况。（2）重大经济事项决策的依法、民主、科学，坚持民主集中制情况，经济社会管理制度的执行情况，强化管理和监督情况。（3）决策落实的时效性，推行落实决策措施的成效性，分工负责落实事项的效果。（4）针对审计结果评价遵守有关廉政规定的情况。（5）针对审计发现的问题评价应负的直接责任、主管责任、领导责任。如，对因执行市委各项决策、财政预算管理、招商引资过程中出现违规减免土地出让金、向非本级预算单位拨款、挤占挪用专项资金、上级专款地方配套资金不到位、科技投入不实等问题，纳入区（市）长的责任评价范围。
五、同步审计的建议
一是进一步完善同步审计制度。（1）积极探索党委书记、区（市）长同步审计评价指标体系，进一步完善党政领导干部同步审计评价办法，使同步审计评价更加科学，更加客观。（2）推进同步审计结果公告制度，明确同步审计结果公告原则和内容，充分发挥审计监督的震慑作用，促进党政领导干部正确履行法定职责，提高行政行为的科学性、透明度和效益性，真正做到执政为民。
二是深化同步审计内容。（1）关注决策机制的建立健全，加强对权力的制约。决策机制的建立健全是衡量党委书记正确履行职责的重要内容，是同步审计中特别要关注的重要内容。（2）关注对利用公共资源的履责情况，促进资源节约型和环境友好型社会建设。如土地的有效利用和合理开发、耕地保护、海域使用金、城市环境污染治理、节能降耗等情况，以及与资源环境相关项目的建设和运营效果。（3）关注领导干部勤政廉政的检查，实现对党政领导干部权力运行的全覆盖，全方位加强对党政领导干部的监督，促使领导干部更加尽职尽责，清正廉洁。
三是加强协作配合。组成联合审计组，对党政领导干部的同步审计工作进行联合审计。实施过程纪委部门可结合执行民主集中制情况、个人廉洁自律情况、群众来信来访等情况在审计实施阶段对领导干部的勤政廉政情况进行审计并做出评价。（范海霞）
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