我国资源环境审计发展刍议
郭志刚（审计署兰州办）
摘要：本人根据我国开展资源环境审计的历程、紧迫性和近几年取得的成绩，分析我国资环环境审计发展过程中存在的问题和困境，提出完善我国资环环境审计的建议。
关键词：资源环境 国家审计 建议
资源环境审计，分为资源审计和环境审计，资源审计指为了维护国家资源安全而开展的审计，目前我国开展的资源审计主要在政府审计领域，审计的重点为资源能源的开发、利用和保护情况，如对土地资源、矿产资源的审计就属于资源审计的范畴。环境审计指为了保护环境，促进政府实施可持续发展战略，由审计机关对政府、企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证等工作，如对黄河流域水污染防治的审计，对三河三湖水污染防治的审计就属于环境审计的范畴。随着我国经济发展和资源环境之间的矛盾越来越大，资源的合理开发，环境的保护越来越成为国家社会所关注，面对这一影响和制约我国现代化建设全局的关键问题，积极主动有效地加强资源环境审计工作，既是践行科学发展观的具体行动和措施，也是义不容辞的历史责任和义务。
一、我国资源环境审计的发展历程
我国审计机关从成立初期就开始了对资源环境审计的探索。近三十年来，资源环境审计工作从无到有，先后经历了起步、探索、发展三个阶段。一是起步阶段，从1983至1997年，这一阶段尚未明确提出“资源环境审计”的概念，但审计机关从成立的初期开始，就开始了对资源环境审计的试点，这一时期的资源环境审计主要围绕各类环境保护资金和项目展开。二是探索阶，从1998年至2002年，审计署在1998年设立了农业与资源环保审计司，负责组织开展资源环境审计工作。各地方审计机关也都陆续成立了相应的机构。农业与资源环保审计司的成立，标志着我国资源环境审计新阶段的开始。在这一阶段，审计署主要从促进环境污染治理和生态环境保护两个方面，组织开展了多项环境审计。2000年，中国审计长当选为亚洲审计组织环境审计委员会主席。2002年，审计署当选为世界审计组织环境审计委员会执委会15个成员单位之一。中国资源环境审计的国际交流活动逐步活跃。三是发展阶段，2003年至今，2003年，审计署成立了环境审计协调领导机构，组织各专业审计从资源环境视角开展相关行业审计。资源环境审计呈现出多元化的态势，逐渐成为一项综合性、系统性的工作。在这一阶段，审计署积极开展资源环境审计实践，审计的领域从生态环境审计，逐步拓展到土地资源、矿产资源、水环境、大气污染、工程建设环保审计。2008年审计署出台审计工作五年发展规划，明确将资源环境审计列为六大审计类型之一，并提出着力构建符合我国国情的资源环境审计模式。为了更好地服务经济社会和资源环境工作大局，促进资源环境审计深入发展，2009年审计署发布了《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》，指导全国各级审计机关积极开展资源环境审计实践。
二、我国资源环境审计的紧迫性
我国虽然拥有960万平方公里的土地，地大物博，但人均自然资源十分短缺，环境形势十分严峻。近年来，随着我国经济社会的发展，大量工业项目上马，经济发展与资源供给和环境保护的矛盾矛盾日益突出，环境污染情况严重，生态环境状况堪忧，长期以来的粗放型经济增长模式难以为继，严峻的资源环境形势已经严重制约我国经济社会的可持续发展。如我在参加的内蒙古节能减排审计中乌梁素海的污染就是一个活生生的例子，内蒙古自治区巴彦淖尔市乌梁素海是我国八大淡水湖之一和黄河流域最大的岸边湖泊，历史上是水清鱼肥，是当地群众向往的塞外明珠，具有举足轻重的生态功能，但是自改革开放以来，随着经济的发展，在大量的高污染高耗能企业排放的工业废水和城市污水的输入下，湖泊水质急剧恶化，1997至2009年的水质均为劣五类，鱼虾已经基本绝迹，部分水域水质发出恶臭。这是我国改革开放以来，经济发展和环境保护冲突的一个缩影，其他地区也存在类似的问题。
三、我国资源环境审计最近几年取得的现状和成绩
我们国家开展资源环境审计较晚，从审计署来说，项目不是很多，我查询了审计署2008年以来的公告，2008至2011年，共有资源环保方面审计的公告8个。分别是:
2008年第4号：国有土地使用权出让金审计调查结果
2009年第5号：渤海水污染防治审计调查结果
2009年第13号：三河三湖”水污染防治绩效审计调查结果
2010年第5号：103个县农村饮水安全工作审计调查结果
2010年第6号：40个市地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果
2011年第36号：黄河流域水污染防治与水资源保护专项资金审计调查结果
2011年第37号：9个省市2010年度城镇污水垃圾处理专项资金审计结果
2011年第38号：20个省有关企业节能减排审计调查整改结果
从上述8个审计公告来看，揭示了我国在资源环境节约和保护方面的一些突出问题，同时在审计中锻炼了队伍，审计人员对环境审计的意义和作用有了新的认识，转变了观念，理清了思路，探索了合作审计的方法，增强了开展环境审计的责任感和使命感。提高了地方各级政府对资源节约和环境保护方面的认识，促进了地方对资源环境审计工作的全面认知，推进了审计署资源环境审计方面的工作，审计公告得到了社会的强烈反响。为进一步贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，促进转变经济发展方式和调整经济结构，推动节能减排事业发展，极大的服务了国家治理。
四、我国资源环境审计面临的一些困境及建议
综观近年来的资源环境审计实践，主要面临三个方面的困境：首先，目前我国开展资源环境审计，主要集中在对涉及到资源环境的财政资金的筹集、使用及管理方面进行审计，而对这些资金的使用效益和效果，对我们国家各级政府在环境政策制定、执行、考核标准、制度建设以及对某地区资源环境利用和保护的整体评价方面略显单薄；第二，审计利用的主要数据由被审计单位提供，如对污水处理厂的审计，化学需氧量、生化需氧量、总氮等数据指标是来源于被审计单位化验室的数据，真实性、可靠性不足，加之专业性较强，一定程度上制约了审计效能的发挥；第三，目前开展资源环境审计的主要评价依据主要是各类规划和国家标准，对于资源环境审计工作的针对性和指导性不强。结合近年来的工作思考，笔者认为可以从以下方面逐步完善：
（一）加强对资源环境审计的重视程度。目前我国面临的经济发展与资源供给和环境保护的矛盾日益突出，但是我国目前对资源环境审计的重视程度很不够，审计资源的主要投向仍然是经济责任审计、财政审计、企业财务收支审计等。各级审计机关应从科学发展观和可持续发展的角度的充分认识到我国目前资源环境面临的严峻形势，充分认识加强资源环境审计的重要性、必要性和迫切性，牢固树立正确的资源环境审计理念，把审计的重心开始逐步向资源环境审计进行倾斜。
（二）培养审计专业人才，积极利用外部专家。
一是积极培养审计专业人才，包括适当招收一些具有资源和环境方向专业的人员充实审计队伍，同时也包括积极主动的进行资源环境审计业务培训，帮助审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质，逐步建立起一支适应资源环境审计要求的专业队伍。二是积极利用外部专家，在审计中聘请在资源环保领域有丰富理论功底和实践经验的外部专家，聘亲在相关部门如环保、国土、林业等相关部门的工作人员，在业务流程、理论指导、业务指导等各方面对审计人员进行帮助，弥补审计人员专业技能上的不足，提高资源环境审计工作的质量和水平。
（三）学习国外资源环境审计的优点。一方面引进翻译国外资源环境审计先进理论，从视野上开阔我国资源环境审计，力求在审计理论上更好实现我国资源环境审计与国际发展同步和接轨。另一方面积极借鉴国外进行资源环境审计的技术手段，如何开展绩效评价和审计定性等。
（四）加强资源环境审计的经验总结和应用理论研究。一是审计署应对近几年来审计署在资源环境审计方面取得的先进经验进行总结归纳，对一些比较经典的资源环境审计项目经验和案例进行总结提炼，包括总结推广地方审计机关的先进经验和成功实践。二是审计署应积极推进相关审计绩效评价标准和准则的出台，给审计实务提供依据和指导。三是鼓励大家对资源环境审计积极进行理论方面的探讨和研究，以做到理论与实践相结合，在实践中探索资源环境审计的规律，提炼应用理论，在更高层次上指导实践。（郭志刚）
参考文献：
1. 董大胜副审计长《审计机关要全面开展资源环境审计》
2. 刘家义审计长《国家审计与国家治理》
3.《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》审农发〔2009〕147号
关键词：资源环境 国家审计 建议
资源环境审计，分为资源审计和环境审计，资源审计指为了维护国家资源安全而开展的审计，目前我国开展的资源审计主要在政府审计领域，审计的重点为资源能源的开发、利用和保护情况，如对土地资源、矿产资源的审计就属于资源审计的范畴。环境审计指为了保护环境，促进政府实施可持续发展战略，由审计机关对政府、企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证等工作，如对黄河流域水污染防治的审计，对三河三湖水污染防治的审计就属于环境审计的范畴。随着我国经济发展和资源环境之间的矛盾越来越大，资源的合理开发，环境的保护越来越成为国家社会所关注，面对这一影响和制约我国现代化建设全局的关键问题，积极主动有效地加强资源环境审计工作，既是践行科学发展观的具体行动和措施，也是义不容辞的历史责任和义务。
一、我国资源环境审计的发展历程
我国审计机关从成立初期就开始了对资源环境审计的探索。近三十年来，资源环境审计工作从无到有，先后经历了起步、探索、发展三个阶段。一是起步阶段，从1983至1997年，这一阶段尚未明确提出“资源环境审计”的概念，但审计机关从成立的初期开始，就开始了对资源环境审计的试点，这一时期的资源环境审计主要围绕各类环境保护资金和项目展开。二是探索阶，从1998年至2002年，审计署在1998年设立了农业与资源环保审计司，负责组织开展资源环境审计工作。各地方审计机关也都陆续成立了相应的机构。农业与资源环保审计司的成立，标志着我国资源环境审计新阶段的开始。在这一阶段，审计署主要从促进环境污染治理和生态环境保护两个方面，组织开展了多项环境审计。2000年，中国审计长当选为亚洲审计组织环境审计委员会主席。2002年，审计署当选为世界审计组织环境审计委员会执委会15个成员单位之一。中国资源环境审计的国际交流活动逐步活跃。三是发展阶段，2003年至今，2003年，审计署成立了环境审计协调领导机构，组织各专业审计从资源环境视角开展相关行业审计。资源环境审计呈现出多元化的态势，逐渐成为一项综合性、系统性的工作。在这一阶段，审计署积极开展资源环境审计实践，审计的领域从生态环境审计，逐步拓展到土地资源、矿产资源、水环境、大气污染、工程建设环保审计。2008年审计署出台审计工作五年发展规划，明确将资源环境审计列为六大审计类型之一，并提出着力构建符合我国国情的资源环境审计模式。为了更好地服务经济社会和资源环境工作大局，促进资源环境审计深入发展，2009年审计署发布了《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》，指导全国各级审计机关积极开展资源环境审计实践。
二、我国资源环境审计的紧迫性
我国虽然拥有960万平方公里的土地，地大物博，但人均自然资源十分短缺，环境形势十分严峻。近年来，随着我国经济社会的发展，大量工业项目上马，经济发展与资源供给和环境保护的矛盾矛盾日益突出，环境污染情况严重，生态环境状况堪忧，长期以来的粗放型经济增长模式难以为继，严峻的资源环境形势已经严重制约我国经济社会的可持续发展。如我在参加的内蒙古节能减排审计中乌梁素海的污染就是一个活生生的例子，内蒙古自治区巴彦淖尔市乌梁素海是我国八大淡水湖之一和黄河流域最大的岸边湖泊，历史上是水清鱼肥，是当地群众向往的塞外明珠，具有举足轻重的生态功能，但是自改革开放以来，随着经济的发展，在大量的高污染高耗能企业排放的工业废水和城市污水的输入下，湖泊水质急剧恶化，1997至2009年的水质均为劣五类，鱼虾已经基本绝迹，部分水域水质发出恶臭。这是我国改革开放以来，经济发展和环境保护冲突的一个缩影，其他地区也存在类似的问题。
三、我国资源环境审计最近几年取得的现状和成绩
我们国家开展资源环境审计较晚，从审计署来说，项目不是很多，我查询了审计署2008年以来的公告，2008至2011年，共有资源环保方面审计的公告8个。分别是:
2008年第4号：国有土地使用权出让金审计调查结果
2009年第5号：渤海水污染防治审计调查结果
2009年第13号：三河三湖”水污染防治绩效审计调查结果
2010年第5号：103个县农村饮水安全工作审计调查结果
2010年第6号：40个市地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果
2011年第36号：黄河流域水污染防治与水资源保护专项资金审计调查结果
2011年第37号：9个省市2010年度城镇污水垃圾处理专项资金审计结果
2011年第38号：20个省有关企业节能减排审计调查整改结果
从上述8个审计公告来看，揭示了我国在资源环境节约和保护方面的一些突出问题，同时在审计中锻炼了队伍，审计人员对环境审计的意义和作用有了新的认识，转变了观念，理清了思路，探索了合作审计的方法，增强了开展环境审计的责任感和使命感。提高了地方各级政府对资源节约和环境保护方面的认识，促进了地方对资源环境审计工作的全面认知，推进了审计署资源环境审计方面的工作，审计公告得到了社会的强烈反响。为进一步贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，促进转变经济发展方式和调整经济结构，推动节能减排事业发展，极大的服务了国家治理。
四、我国资源环境审计面临的一些困境及建议
综观近年来的资源环境审计实践，主要面临三个方面的困境：首先，目前我国开展资源环境审计，主要集中在对涉及到资源环境的财政资金的筹集、使用及管理方面进行审计，而对这些资金的使用效益和效果，对我们国家各级政府在环境政策制定、执行、考核标准、制度建设以及对某地区资源环境利用和保护的整体评价方面略显单薄；第二，审计利用的主要数据由被审计单位提供，如对污水处理厂的审计，化学需氧量、生化需氧量、总氮等数据指标是来源于被审计单位化验室的数据，真实性、可靠性不足，加之专业性较强，一定程度上制约了审计效能的发挥；第三，目前开展资源环境审计的主要评价依据主要是各类规划和国家标准，对于资源环境审计工作的针对性和指导性不强。结合近年来的工作思考，笔者认为可以从以下方面逐步完善：
（一）加强对资源环境审计的重视程度。目前我国面临的经济发展与资源供给和环境保护的矛盾日益突出，但是我国目前对资源环境审计的重视程度很不够，审计资源的主要投向仍然是经济责任审计、财政审计、企业财务收支审计等。各级审计机关应从科学发展观和可持续发展的角度的充分认识到我国目前资源环境面临的严峻形势，充分认识加强资源环境审计的重要性、必要性和迫切性，牢固树立正确的资源环境审计理念，把审计的重心开始逐步向资源环境审计进行倾斜。
（二）培养审计专业人才，积极利用外部专家。
一是积极培养审计专业人才，包括适当招收一些具有资源和环境方向专业的人员充实审计队伍，同时也包括积极主动的进行资源环境审计业务培训，帮助审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质，逐步建立起一支适应资源环境审计要求的专业队伍。二是积极利用外部专家，在审计中聘请在资源环保领域有丰富理论功底和实践经验的外部专家，聘亲在相关部门如环保、国土、林业等相关部门的工作人员，在业务流程、理论指导、业务指导等各方面对审计人员进行帮助，弥补审计人员专业技能上的不足，提高资源环境审计工作的质量和水平。
（三）学习国外资源环境审计的优点。一方面引进翻译国外资源环境审计先进理论，从视野上开阔我国资源环境审计，力求在审计理论上更好实现我国资源环境审计与国际发展同步和接轨。另一方面积极借鉴国外进行资源环境审计的技术手段，如何开展绩效评价和审计定性等。
（四）加强资源环境审计的经验总结和应用理论研究。一是审计署应对近几年来审计署在资源环境审计方面取得的先进经验进行总结归纳，对一些比较经典的资源环境审计项目经验和案例进行总结提炼，包括总结推广地方审计机关的先进经验和成功实践。二是审计署应积极推进相关审计绩效评价标准和准则的出台，给审计实务提供依据和指导。三是鼓励大家对资源环境审计积极进行理论方面的探讨和研究，以做到理论与实践相结合，在实践中探索资源环境审计的规律，提炼应用理论，在更高层次上指导实践。（郭志刚）
参考文献：
1. 董大胜副审计长《审计机关要全面开展资源环境审计》
2. 刘家义审计长《国家审计与国家治理》
3.《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》审农发〔2009〕147号
| 【关闭】 【打印】 |
