摘要：本文从阐述我国开展财政支出高速铁路项目绩效评价的必要性入手，结合高速铁路行业的特点，分析了高速铁路绩效评价的特点和主要内容，确定了绩效评价的基本框架，分别针对在建项目及完工项目，构建了具有三个层次的评价指标体系，对高速铁路项目的绩效评价进行了有益尝试。
    关键词：财政支出，高速铁路，绩效评价，指标
    
    一、开展财政支出高速铁路项目绩效评价工作的必要性
    
    中国人口众多、内陆深广，解决大规模人口流动问题，最安全、最快捷、最经济、最环保、最可靠的交通方式就是高速铁路。2003年10月，国内第一条高铁秦沈客运专线通车，由此开启了高铁快速发展的序幕。《中长期铁路网规划》以及2008年启动的扩大内需政策的推动下，高速铁路更是成为财政投资的“宠儿”，迎来大发展。截止2010年底，我国高速铁路运营里程已达8358公里，在建里程1.7万公里，均居世界第一。
    高铁的高速发展伴随着高额的投资。“十一五”期间，铁路基建投资达1.98万亿元，“十二五”期间2.8万亿元，其中高速铁路投资约2.2万亿元。到2012年底，包括预计完工的在建高速铁路在内，全国累计有42条高速铁路投入运营。到2015年，全国新建高速铁路里程将达1.6万公里。
    于此同时，高速铁路的债务危机问题也引起了人们的高度关注。数据显示，2008年末、2009年末及2010年末，铁道部总负债分别为8684亿元、13034亿元及18918亿元，资产负债率分别为46.81%、53.06%及57.44%。今年以来连续发生的温州动车事故，京沪高铁故障问题，更是引发了人们对高速铁路建设效益的思考：高速铁路的发展不单是建成多少公里，是否形成网络的问题，更重要的是其是否真正发挥了应有的效益和作用。高速铁路的绩效到底如何？如何科学合理的对其进行绩效评价？是我们必须面对和解决的问题。
    
    二、财政支出高速铁路项目绩效评价的现状和问题
    
    绩效是实施一项活动的基于预期目标的有效性。财政投资的绩效评价，就是对财政投资的效益、效率和效果进行评价，即运用科学的绩效评价方法，对照合理的评价标准，根据绩效的内在原则，对投资行为过程及其效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评价。近年来，随着我国财政支出的高速增长，人们越来越关心财政支出的绩效水平，关心纳税人的钱，是否花的有效益、有效率、有效果。评价政府部门、投资项目的绩效也成为理论界和实务界的热门课题，但截止目前，对高速铁路的绩效评价工作基本处于空白。
    （一）理论界没有统一的高速铁路绩效评价体系。
    目前，多个部门针对不同的评价对象，构建了绩效评价体系，用以指导绩效评价工作。如，财政部和审计署分别出台了外资贷援款项目的绩效评价体系，国资委制定了国有资产绩效评价体系等。但截止目前，尚未有任何主管部门或权威部门，就高速铁路项目的绩效评价工作制定相应的标准及体系。对象不同，评价的内容和标准不同，使得不同的评价体系在跨行业、甚至跨专业进行评价时，适用性有限。缺乏统一的、权威的绩效评价体系，增大了绩效评价的随意性，降低了评价结果的权威性。
    （二）实务界缺乏绩效评价的实践积累。
    对投资项目开展绩效评价的部门一般包括财政部、国资委、立项部门以及行业主管部门。高速铁路项目属于新出现的投资项目，截止目前，相关部门均未开展对高速铁路项目的绩效评价工作。近年来，审计署连续开展了对高速铁路项目的跟踪审计，包括投资项目审计以及外资公证审计，但也以合规性审计为主，未开展真正意义的绩效审计，所做的评价工作仅为基于审计情况和审计发现，对所审项目的建设情况进行的简单的、定性的评价。同时，绩效评价工作涉及专业面广，对评价人员的知识结构和学习能力要求相当高，客观上更需要一套完善的、可操作性强的指标体系来指导评价工作。
    （三）现行的投资项目绩效评价指标体系存在一定缺陷。
    首先，研究者普遍将对在建工程和完工工程的绩效评价设计成同一套指标体系。事实上，不同阶段的评价重点和内容差别甚大，应分而设之。建设前，应重点评价立项的科学合理性；建设期，应重点评价管理的效率和投资的绩效；完工后，应重点评价项目效果的实现程度。应针对不用阶段的评价内容分别设计评价指标、权重。其次，许多研究人员在进行经济评价时，以项目可行性研究为依据，用现实情况与可行性研究的预测数据（指标）相比较，以符合水平来计算指标得分的高低。与可行性研究相比较，本无可厚非，也是效益审计的通常做法，但笔者认为，在高速铁路的绩效评价中，此种作法并不适合。这与高速铁路的发展背景有关。近几年上马的高速铁路项目，往往先有“四纵四横”的规划，再根据规划“做出”“可行性研究”，得出“内部收益率”大于“基准收益率”等经济效益分析结论，科学性和准确性都值得商榷。由此，在高速铁路项目绩效评价的经济效益评价方面，应减少对项目可行性研究中经济效益预测数据的依赖程度。
    （四）绩效评价和绩效审计评价相混淆。
    当前，不少研究者将绩效评价与绩效审计评价相混淆，认为绩效审计评价就是绩效评价。其实不然。首先，二者评价主体不同。绩效评价是对项目绩效的实现程度进行的全面评价，评价主体可以是审计机关，也可以是主管部门等。绩效审计评价，是依据绩效审计工作，对项目进行的绩效评价，评价主体只能是审计机关。其次，评价内容和重点不同。绩效评价，是管理的范畴，强调的是全面性、综合性。绩效审计评价，是审计的范畴，是审计的一部分，可以是审计的一小部分，也可以是审计的主要内容，它的重点、目标和范围，取决于绩效审计的重点、目标和范围。在目前审计工作“全面审计、突出重点”的思路下，绩效审计评价很难达到绩效评价全面的广度，而绩效评价在部分领域上，也难以取得绩效审计评价的深度和可信度。最后，绩效评价和绩效审计评价也可以是统一的。绩效评价全面性、综合性的思想，应成为绩效审计的指导思路和发展方向。另一方面，由于能接触和掌握第一手账务资料和现场资料，由审计机关实施的绩效评价，具有更高的可靠性和权威性，可将“由审计机关实行或参与绩效评价”纳入绩效评价的运行机制。
    综上所述，统一的、权威的绩效评价体系的缺失，制约了高速铁路项目的绩效评价工作。理论界急需建立一套权威的评价体系，明确高速铁路绩效评价工作的目标、标准、规范及指标体系，用以指导和规范高速铁路项目的绩效评价工作。
    
    三、财政支出高速铁路项目绩效评价的主要内容和特点
    
    根据高速铁路的特点，以及绩效评价的要求，笔者认为高速铁路项目绩效评价应具备如下特点：
    （一）指标的设计应具备全面性、综合性。
    与其他交通方式相比，高速铁路具有速度快、运量大、正点率高等特点。由于运量大，其单位运量所占土地小，所耗用的能量小，对环境污染小。同时，高速铁路的兴建对沿线城市经济、社会发展将产生重大影响，提升土地价值，增加就业岗位，加速人才、物质、信息的流动，加速构建核心城市经济圈。这些显性和隐性的效益和影响，都应纳入高速铁路项目绩效评价的范畴。即：在对高速铁路项目进行绩效评价时，应全面评价高速铁路的综合效益，包括经济效益、社会效益和环境效益。绩效评价的综合性和全面性，在物理模型上体现为评价体系的系统性、科学性及可量化性。
    （二）工程质量指标和项目管理指标相结合，体现对工程质量过程管理的重视。
    工程质量是百年大计，优秀的工程离不开一流的管理。工程管理的效益，不仅体现在投入和产出的简单比例上，更在于质量这条生命线。铁路项目的质量，与其他大型基础设施工程一样，需要用时间来检验，这就更应加强管理，精细施工，造就“百年工程”。所以，在设计绩效评价指标体系时，应综合考虑工程质量和工程管理对工程效益、效果的影响。即使当下没有出现明显的质量缺陷和质量问题，即使各单项工程、单位工程均通过了质量验收，工程的质量管理过程，同样应作为绩效评价的一个重要部分。因为，任何质量管理的疏忽，任何施工的不到位，最终均会影响工程的质量，进而影响工程的绩效。
    （三）重视高速铁路项目的财务可持续性。
    高速铁路项目实行项目法人制，由项目公司对建设和运营进行统一管理。但由于铁道部政企合一的特殊身份，高速铁路行业目前依然更具有行政管理的特色。行政管理的背景，以及国家财政的大力扶持，使得高速铁路项目近年来在获取银行贷款支持方面，一般较少出现问题（近期由质量、事故等引发的高铁信任危机，也造成数条在建铁路项目面临贷款难的境界）。项目竣工投产进入还款期后，这些高额的银行贷款都需要用项目收入来偿还。随着铁路系统改革呼声渐高，在真正的市场化操作下，高速铁路项目能否支撑较高的资产负债率，能否顺利偿债，能否继续得到银行的信任和支持，能否有足够的现金流，都是影响项目持续发展的大问题。高速铁路的财务“可持续性”，应作为绩效评价的一个重要方面。
    （四）可以借鉴主管部门的既有管理成果，作为绩效评价的参考。
    高速铁路的建设工作由铁道部统一管理，各项目中使用管理手段、管理数据，具有较强的一致性，利于项目之间进行横向比较。如，铁道部实施的铁路项目质量考核量化体系，是以高速铁路在建项目为单位，每季度对参加建设的各施工方进行动态考核打分，铁道部汇总各项目中施工单位的得分，以此作为中铁、中铁建各工程公司参加高铁项目招投标准入的参考条件。考核、打分的结果在较大程度上反应了各参建单位、各建设项目的管理水平和施工水平。该体系具有量化的优势，具备一定的权威性和可靠性，可成为高速铁路绩效评价的一个参考指标。此外，铁道部质监站对各项目的质量抽检结果（一般每季度一次抽检），也可以借用来成为绩效评价的参考指标。
    
    四、构建我国财政支出高速铁路项目绩效评价指标体系
    
    绩效评价体系由基本原则、指标体系、评价标准、信息体系等要素组成，核心是指标体系。构建财政支出高速铁路项目绩效评价指标体系，就是要确定高速铁路项目要实现的目标，以及实现这些目标所需要的程序，把这些目标和程序设计成可量化的指标，并赋予一定的权重和标准值。在对具体项目进行绩效评价时，计算具体项目的各项指标，得出项目绩效的分值和水平，达到量化评价的目的。
    在设计高速铁路绩效评价指标体系时，应考虑以下几个问题:高速铁路项目的特点是什么？行业规划和关键行业标准有哪些？如何确定符合财政支出高速铁路项目特点的绩效评价目标？在目标既定的情况下如何细化评价指标？通过提出和回答这些问题，在确定项目总体评价目标的基础上，设计出有实际应用价值的评价指标。
    （一）构建绩效评价指标体系的总体思路。
    绩效是相对的概念，在定量的基础上形成定性的意见，绩效评价才更有说服力。笔者设计绩效评价指标的总体思路如下：
    首先，确定高速铁路项目绩效评价的目标，明确“定性”的范围和边界。笔者认为，高速铁路项目绩效评价目标的确定，应在延续绩效评价界已获得普遍认可的“3E”模式的基础上，兼顾我们投资领域及高速铁路发展的特点，补充“可持续性”、“合规性”目标。
    其次，确定评价的主要内容。笔者认为，应针对评价目标，从经济效益、社会效益、环境效益等三个方面对高速铁路项目的绩效进行评价。
    再次，构建指标体系。本文拟分别构建在建阶段和完工阶段的绩效评价指标体系，指标分三个级别：一级指标为项目绩效评价目标最直接的体现；二级指标对一级指标的评价内容进行进一步界定和明确；最后细化二级指标，形成符合高速铁路项目特点的三级指标，兼顾实用性和科学性。
    （二）绩效评价的主要内容。
    1、经济效益评价。对高速铁路项目在建设期、运营期的各项投资、管理及运营活动所取得经济效益的经济性、效率性、效果性、合规性、可持续性进行定量评价，不仅评价项目本身的经济效益，还评价考虑项目税收、对其他投资和收入挤出效果等方面的国民经济效益。项目建设期重点评价项目立项审批、工程管理（包括招投标、施工管理、质量管理、安全管理、进度管理、投资控制等）、投资保障、设备采购等方面。运营期重点评价项目运量、运营收入、运营成本、设备养护、设备利用、资金利用、偿债能力、运营安全等方面。
    2、社会效益评价。对高速铁路项目在建设期、运营期对区域经济及全社会的影响进行评价，主要包括：项目在促进客、货运输业的发展方面的效益，如降低了运输生产成本，提升运输质量，节约运输时间，促进完善综合交通体系结构等；项目在促进交通运输更好的满足经济建设发展方面的效益，如加速流通，扩大就业，促进和拉动国家和地区经济发展等；项目在加快沿线地区资源开发和合理配置方面的效益，如改善投资环境，推动沿线土地增值，促进沿线地区经济超常增长、促进吸引资金、技术、劳动力等；项目在推动高速铁路行业技术进步方面的效益；项目在加快农村城镇化进程方面的效益；项目在促进社会文明和满足人民生产生活需求的其他方面的效益。
    3、环境效益评价。对高速铁路项目在建设期、运营期对环境的影响进行评价。建设期主要评价施工活动对周围环境的影响，包括由于工程施工对环境的影响，包括对森林资源、文物、水源的破坏，大气质量下降，水质下降，水土流失加剧，生物量减少，生物多样性和生态系统稳定性降低，声环境污染等;土地资源的占用、道路取土坑、弃土堆和道路的临时用地、施工人员的活动、污水和垃圾，施工材料运输和施工，以及道路的边坡设计、排水设计和居民拆迁等;最后评价项目施工中采取的环保措施及效果，如对生态恢复、林地补偿、水土保持、边坡绿化、景观恢复等方面的补救措施和效果。运营期主要评价铁路道路本身、车流量、运行速度以及危险品运输等对环境造成的影响;以及由于铁路运营带来的大气质量下降，水质下降，生物多样性和景观多样性污染等;同时评价所采取的环保措施，如人工廊道、声屏障、污水处理、排放限制、引入物种、、危险品运输管理等措施，以及这些措施取得的效果。在环境评价时，应重点关注项目《环境评价报告》提出的要点。
    （三）构建绩效评价指标体系。
    具体评价指标体系见下表。
    表1：财政支出高速铁路项目绩效评价指标体系
    
    
    
    五、结论与研究局限
    
    本文对财政支出高速铁路项目的绩效评价体系及评价指标，提出了笔者的构想，从经济效益、社会效益、环境效益三个方面，针对高速铁路项目在建设阶段、运营阶段的经济性、效益性、效果性、可持续性及合规性，提出了绩效评价的特点、主要内容，设计了具有三个层次的评价指标体系。但是，本文未研究该套指标体系的评价标准，未对各个指标的权重予以赋值。同时，该套指标体系的合理性、科学性尚未在现实案例中论证、修正，这也是笔者今后的研究方向。（刘颖）


    
    参考文献：
    [1]. 固定资产投资项目效益审计评价指标体系研究课题组，《固定资产投资绩效审计评价指标体系设计》，审计研究，2009年第1期；
    [2]. 邢俊芳，《最新国外绩效审计：职能．准则．方法．目标》，北京：中国审计出版社，2001年；
    [3]. 刘爱东、赵金玲，《政府投资公共工程绩效审计评价指标研究——来自问卷调查的经验证据》，审计与经济研究，2010年第25期；
    [4]. 黄继中，《区域经济不平衡增长论》[M]北京：经济管理出版社 2001

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