从国家治理视角谈如何加强工程建设领域突出问题的治理
刘卫华（审计署郑州办）
刘家义审计长指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展。”国家治理还包括诸多方面，对我国工程建设领域突出问题专项治理是国家治理的一个子系统，是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的一个组成部分。
2009年，国务院办公厅发文，要求用2年左右的时间，集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，以规范工程建设领域市场交易行为和领导干部从政行为，促进工程建设项目高效、安全、廉洁运行。通知要求，以政府投资和使用国有资金的项目为重点，着力加强对项目建设程序、招投标活动、建设实施过程、土地、矿产供应及开发利用、工程质量与安全等方面监督，注重揭示和查处以下问题：国家工作人员特别是领导干部利用职权插手干预城乡规划审批、招标投标、土地审批和出让以谋取私利甚至索贿受贿的问题；违法违规审批立项，规避和虚假招标，非法批地，低价出让土地，擅自变更规划和设计、改变土地用途和提高容积率，严重侵害群众利益、破坏生态环境等问题；违背科学决策、民主决策原则，乱上项目，建设劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”和威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程等问题。本文从工程建设领域主要违法行、工程建设领域违法行为在国家治理中的危害性等几个方面谈一些粗浅的看法。
一、工程建设领域存在的主要问题
1．商业贿赂行为。由于目前工程建设领域的法制、体制、机制不健全，工程建设领域的腐败现象仍然突出，是腐败现象易发多发领域，也是治理商业贿赂的重要领域，工程建设领域商业贿赂行为的主要发生在以下环节：
（1）工程项目的招投标。一些企业在工程项目的勘察、设计、施工、监理等招标投标中，向业主、评标委员会成员、业主委托的招标代理机构等行贿，或贿赂其他企业来陪标、串标。甚至通过种种手段，直接把其他企业的法律文本拿到手中，由一个企业统一做几份不同的标书去竞标。在陪标、串标过程中，有些企业是直接给陪标企业的有关负责人和经手人现金、实物，有的是企业之间形成同盟，相互陪标，通过不正当手段谋取中标。
（2）工程分包。在工程分包过程中，有的专业分包企业为了拿到分包工程或者在工程结算时得到更高的定价，向总包企业负责人行贿；有的企业层层转包，收取好处。工程转包中的商业贿赂，是滋生腐败的温床，也是导致豆腐渣工程的重要原因。
（3）材料设备采购。在材料设备采购中，材料供应商向施工企业项目经理或业主经办人行贿或给予回扣，导致在材料设备的选购上，选劣弃优，舍近求远。有的材料供应商在销售建筑材料时在账外暗中以现金、实物或者其他方式退还对方单位或经办人一定比例的商品价款，或者给予一些“软回扣”，如高档消费招待、娱乐等，直接导致业主单位或经办人在选用材料时，不是选优选好，而是任由供应商提供一些低劣的材料。
（4）工程项目建设。在工程项目施工过程中，一些施工企业对建设单位或设计单位进行贿赂，通过变更设计增加工程量或提高价格等手段谋取不正当利益。
（5）预算结算。在项目预决算中，一些施工企业通过向建设单位有关人员行贿，采取虚设项目、重复计算工程量等手段骗取工程款。
（6）配套设施建设。在房地产开发中，一些通信企业以承担小区内通信设施费用、无偿或基本无偿为开发企业承担小区规划红线内的电信配套建设费用等手段向开发企业行贿，获得独占的电信业务经营权。按规定有关建设项目用地范围内的电信管道建设经费本应纳入建设项目概算，而通过这种做法开发企业则赚取了重复计算的设施费用。
（7）房屋拆迁。在房屋拆迁中，一些拆迁机构人员与被拆迁人内外勾结，以虚增拆迁户、虚增拆迁面积、虚列房屋拆迁补偿费、虚构居民房屋拆迁补偿协议等手段，从中谋取私利。
（8）中介评估。一些单位和个人为获取非法利益，通过向中介评估机构行贿，抬高或压低价格，损害业主利益。
2．建筑施工领域的挂靠经营。近年来，建筑施工领域一些有资质的建筑施工企业出于追逐经济利益的目的，有偿地将自己的建筑施工资质证明、营业执照、银行账户、企业公章等出借给不具备相应施工资质的企业、个人和其他组织承揽工程项目，并收取所谓的管理费用，即执法实践中所称的挂靠经营。《建筑法》、《无照经营查处取缔办法》等法律对挂靠经营有明确的禁止性规定。但是挂靠经营问题依然日益严重，已成为建筑领域的热点和难点问题。挂靠经营的主要表现为以下几个方面：
（1）通过联营的方式。即挂靠人与被挂靠人签订联营合同。合同约定双方在工程承揽中进行联营或合作，由挂靠人提供工程项目信息并以被挂靠人名义参与投标、签订建设工程合同和负责合同的实施，被挂靠人提供报名、资格预审、投标过程中所需的公章、资质证明等有关资信证明材料进行协助配合，并收取工程总价一定比例的费用。
（2）通过内部承包的方式。即由被挂靠人任命或聘任挂靠的自然人为员工。并委任其为第x施工队、工程处或项目部的负责人，签订内部承包合同，合同的内容与上述联营合同大同小异。
对于建筑施工领域中的挂靠经营行为，不论它是以联营合同还是内部承包合同的形式出现，其实质是被挂靠人转让或出借资质证书的行为，真正目的是为了使无资质或低资质的挂靠人突破法律对其行为能力的强制性规定，其内容是违法的，其实质是无照经营行为。
3．工程建设领域的其他违法行为。除了上述主要违法行为外，当前工程建设领域比较突出的其他违法行为还有：
（1）虚报注册资本和虚假、抽逃出资。部分建筑施工单位和原材料供应商为了达到建筑施工资质或者招投标对于资本金的要求，在自有资金不足的情况下，通过他人垫资或者买通中介机构提供虚假证明，虚报注册资本或虚假出资。
（2）违法广告。一些企业为了吸引消费者，对其产品和服务作夸大或虚假宣传。例如一些装修企业在宣传中夸大其资质等级或将无关的著名工程作为其企业作品对外宣传；再如人工石材冒充天然大理石对外宣传等等。
（3）工程招投标中的串通招投标行为。一是投标者之间的串通投标行为，主要包括：投标者之间相互约定，一起抬高或者压低投标报价；投标者之间相互约定，在投标项目中轮流以高价或低价中标；投标者之间先进行内部竞价，内定中标人，然后再参加投标等。二是投标者与招标者之间进行相互串通，实施排挤竞争对手的行为，主要包括：招标者在公开开标前，开启标书，并将投标情况告知其他投标者，或者协助投标者撤、换标书，更换报价；招标者向投标者泄漏标底；投标者与招标者商定，在招标投标时压低或者抬高标价，中标后再给投标者或者招标者额外补偿；招标者预先内定中标者，在确定中标者时以此决定取舍等。
从以上分析可以看出，工程建设领域的违法行为涉及面广、环节多、手法多样。从横向看，遍布工程建设的各个领域；从纵向看，违法行为贯穿整个工程建设的各个环节；从整体看，违法行为十分普遍，很多市场主体都有这样或那样、或轻或重的违法行为，就个体而言，一个企业往往同时有多种违法行为。
二、工程建设领域违法行为在国家治理中的危害性
建筑产业是我国的支柱产业之一，而建筑物的安全更是社会公共安全的重要组成部分，是构建和谐社会的重要保障。而工程建设领域违法行为的危害性极其严重，远超出一般市场违法行为，主要表现在以下方面：
1．严重影响了工程质量和人民群众生命财产的安全。无论是假冒伪劣建筑材料还是违法挂靠经营，抑或串标、围标行为，都使得工程的质量、安全、成本、进度等方面难以得到有效控制，加大了工程建设项目的风险，危及人民群众的生命财产安全，损害了国家和业主的利益。
2．严重扰乱了工程建设领域的正常秩序。一方面挂靠经营等违法行为规避了国家对建设工程进行严格、有效管理的有关规定，使国家对关系国计民生和社会公共利益的建筑领域项目实行有效管理的目的落空，破坏了工程建设领域的法治建设，严重扰乱了工程建设领域正常的管理秩序；另一方面商业贿赂、串标、围标等不正当竞争行为使得正规的建筑施工企业很难与其竞争，“劣币驱逐良币”，一大批不具备相应技术水平、施工经验和组织能力的企业或个人进入了建筑市场，严重扰乱了工程建设领域正常的市场秩序。
3．增加了社会不稳定因素。一方面建筑材料和建筑工程的不合格等违法行为引发了大批的消费者和业主投诉；另一方面挂靠经营等违法行为引发大量建设合同纠纷，为解决这些投诉、纠纷需要额外支出大量的时间、人力、物力和财力，同时也严重影响了社会稳定。
4．助长了不正之风。工程建设领域的违法行为加大了工程项目交易成本，损害了社会公共利益，腐蚀了干部队伍，滋生了大量腐败行为和经济违法犯罪案件，毒化了建设领域的行风和政风，也是助长社会不正之风的重要因素。
三、工程建设领域违法行为监管在国家治理中的主要难点
（一）工程建设领域的多方监管体制和法律法规的分散，造成管辖权常有争议。
工程建设领域的违法行为存在于房地产项目开发及城市规划审批、工程建设项目的招投标、工程分包、工程款结算、材料设备采购等环节。一个工程的建设从最初的立项到最后的验收，每个环节都可能存在违法行为。而质量技术监督部门、工商行政管理部门、建设主管部门等多个行政机关，又分别对工程建设的不同环节和领域进行监管，其职权多有交叉和重叠，这样既分散了执法力量，也容易引起部门间管辖权的争议。此外工程建设领域立法比较分散，仅法律就有21件，行政法规有33件，如《招标投标法》、《建筑法》、《合同法》、《反不正当竞争法》、《建筑工程质量管理条例》等等。法律法规规定的监管机关不同，很多规定过于原则，造成有权机关行使职权时法律依据不足。如查处建筑领域商业贿赂时，工商部门主要依据《反不正当竞争法》进行查处，但该法第三条第二款规定，“法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”，从而使得工商部门对很多违法行为丧失管辖权。另外，当特别法中的规定比较原则时，由于工程建设较强的专业性，工商部门对这些行为能否管辖往往难以把握，常常引发争议，即便有权机关没有不同意见，当事人也经常以此为由提出异议。特别是查处工程建设串通招投标中的商业贿赂行为时，如何避免《招标投标法》以及国务院办公厅两个关于招标投标管辖权的规定，是实际办案经常需要面对的难题。
（二）工程建设领域违法行为的特性，致使查处难度大。
首先，工程建设领域违法行为涉及范围广、环节多、时间跨度长，增加了工商部门查处的难度。一个建筑工程项目的完成，要历经项目论证、招投标、规划设计、建筑材料采购、工程建设和验收等多个环节，涉及到建设业主、招投标代理、设计、建筑、监理、检测、材料供应等多个主体，时间往往长达几年，增加了调查取证的难度。其次，工程建设领域违法行为手段隐蔽、手法多样，也增大了取证的难度。工程建设领域的违法主体之间往往具有多年的合作关系，形成了固定的利益链条，具有较丰富的自我保护意识和反侦查能力，对于执法手段和权限都受到制约的行政执法部门来说，查处难度日益加大。从目前看，工程建设大多为国有投资主体和市政工程，具有建设资质也大多为国有企业，违法主体与其上级建设主管部门往往有密切关系，个别背后甚至有地方政府的权力支撑和保护，相关案件查办干扰多，压力大，增强了调查取证难度。
四、在家国治理的视角下如何加强工程建设领域治理
为了进一步规范工程建设领域的市场行为，形成公平、有序的市场秩序，维护人民群众的根本利益，促进经济社会又好又快发展，针对目前该领域监管和执法的突出困难，对加强工程建设领域违法行为查处和建立长效监管机制提出以下对策与建议：
（一）加快立法进程，健全工程建设领域的法律制度体系。一是填补法律空白，加快相关领域法律起草与修订工作。如尽快制定《建筑市场管理条例》，加快《土地管理法》、《城市房地产管理法》的修订工作，为行政执法提供充沛的法律资源。二是细化部分原则性规定，实现法律条文的可操作性。如应尽快制定《招投标实施条例》，对于招投标过程进一步细化，并明确招投标居间等现行法律规定不明确的灰色地带的法律性质，从而为执法提供精确指引。
（二）整合执法资源，建立和完善执法协作机制。一是加强组织领导和统筹协调。建立联席会议制度，明确相关部门在查处工程建设领域违法行为的政策和职权界限，并在此基础上加强执法协作，以求形成执法合力。二是保障信息交互与案件移送畅通。建立专门的工程建设领域案件移送制度，在加强保密工作的前提下，及时对有关案件和线索进行沟通、交流、移送，切实提高行政效能。三是完善和依托现有的两法衔接平台制度，综合运用司法、行政等多种手段，严厉查处相关违法行为，严防以罚代刑现象的出现，真正做到过罚相当。
（三）积极推进工程建设领域诚信体系建设。整合有关部门和行业信用信息资源，将职能部门依法查处的工程建设领域的违法违规企业纳入“黑名单”。依托“金信工程”，积极实施工程建设领域企业信用分类监管，对有关违法失信主体及时进行信用反馈、信用指导和信用预警等，将严重违法企业及其责任人员的信息纳入到联合征信系统，供企业和银行及有关部门查询和参考，并加强监管力度和监管频率。通过诚信体系建设，着重解决工程建设信息公开不规范不透明、市场准入和退出机制不健全以及工程建设领域信用缺失等突出问题，积极推进工程项目建设公开透明。
（四）转变监管思路，探索建立政府监管和社会监督的综合监管体制。一是充分发挥行业协会的作用，实现行业自律和企业自律。二是借助社会舆论和大众传媒的力量，实现对工程建设领域的第三方监督。三是注重群众呼声，发挥人民群众的监督作用。积极向消费者宣传建筑类产品质量安全和科学消费的知识，提高消费者的自我保护意识，建立消费安全预警机制和快速处理机制。
（五）积极发挥服务政府的职能，引导企业规范经营。一是积极培育和完善有形建筑市场。有形建筑市场在整顿和规范建筑市场秩序中具有重要的载体与平台作用，相关主管部门应通力合作，积极培育有形建筑市场，明确有形建筑市场的法律地位，建立和完善涵盖各类专业工程统一的有形建筑市场，引导企业进入有形建筑市场交易，同时加强对有形建筑市场的指导和监督，防止形成新的行业限制，有效减少商业贿赂、串标、围标等违法行为的发生。二是注意倾听企业呼声，鼓励和引导企业做大做强。执法机关应减少对企业不必要的干预和检查，应积极鼓励企业做大做强，并做好服务和事前监管工作。三是积极为企业建言献策，帮助其改善经营状况。防止其为生存而铤而走险、从事违法经营活动。
（六）严格市场主体准入，完善现有的质量监管执法机制。一方面要更加严格执行企业登记法律法规的规定，按照统一的登记标准、登记程序和登记要求，严格企业登记审查，规范企业登记行为。加强对工程建设领域相关企业设立登记、改制、变更股东和经营范围、减少注册资本、合并或者分立，以及办理注销登记等的登记申请材料的审查；对经营范围涉及法律、行政法规、国务院决定规定的前置许可的，严格审查相关许可证或许可文件，对未取得许可文件的，一律不予登记。另一方面要完善现有的质量监管执法机制，一是建立健全建筑材料质量监测制度。以关系人民群众人体健康和人身财产安全的建筑材料为重点，依法开展定向监测和不定向监测，进一步强化质量监管的效能。
（七）突出监管重点。着重加强项目建设程序的监管，严格执行投资项目审批、核准、备案管理程序，规范项目决策，科学确定项目规模、工程造价和标准，认真落实开工报告制度、施工许可证制度和安全生产许可证制度，确保工程项目审批和建设依法合规、公开透明运行。着重加强对招标投标活动的监管，规范招标方式确定、招标文件编制、资格审查、标段划分、评标定标、招标代理等行为，改进和完善评标办法，确保招标投标活动公开、公平、公正。着重加强土地、矿产供应及开发利用情况的监管，完善土地及矿业权审批、供应、使用等管理的综合监管平台。着重加强控制性详细规划制定和实施监管，严格控制性详细规划的制定和修改程序。着重加强项目建设实施过程监管，严格依法征地拆迁，坚持合理工期、合理标价、合理标段，严格合同订立和履约，规范设计变更，科学组织施工，加强资金管理，控制建设成本，禁止转包和违法分包。着重加强工程质量与安全监管，落实工程质量和安全生产领导责任制，进一步完善质量与安全管理法规制度，明确质量标准，细化安全措施，强化施工监理，防止重、特大质量与安全事故的发生。
（八）落实监管职责。加强对工程建设项目全过程的监管，认真履行对政府投资项目的立项审批、项目管理、资金使用和实施效果等方面的职责。发展改革、工业和信息化、财政、国土资源、环境保护、住房城乡建设、安全监管等有关部门要依照有关法律法规，认真履行对项目决策、资金安排和管理、土地及矿业权审批和出让、节能评估审查、环境影响评价、城乡规划审批、安全生产等环节的行政管理职责。发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、电监等部门要按照职责分工，重点做好对工程建设项目的监管。财政、审计部门要重点做好对政府投资项目资金和国有企业投资项目资金的监管，确保资金规范、高效、安全、廉洁使用。对因监管不力、行政不作为和乱作为以及行政过失等失职渎职行为造成重大损失的，要严肃追究责任单位领导和有关人员的责任。（刘卫华）
参考文献：
[1] 中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》的通知(2009)
[2]《浅谈遏制建设领域商业贿赂规范市场主体行为》，李伟 (2008)
2009年，国务院办公厅发文，要求用2年左右的时间，集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，以规范工程建设领域市场交易行为和领导干部从政行为，促进工程建设项目高效、安全、廉洁运行。通知要求，以政府投资和使用国有资金的项目为重点，着力加强对项目建设程序、招投标活动、建设实施过程、土地、矿产供应及开发利用、工程质量与安全等方面监督，注重揭示和查处以下问题：国家工作人员特别是领导干部利用职权插手干预城乡规划审批、招标投标、土地审批和出让以谋取私利甚至索贿受贿的问题；违法违规审批立项，规避和虚假招标，非法批地，低价出让土地，擅自变更规划和设计、改变土地用途和提高容积率，严重侵害群众利益、破坏生态环境等问题；违背科学决策、民主决策原则，乱上项目，建设劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”和威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程等问题。本文从工程建设领域主要违法行、工程建设领域违法行为在国家治理中的危害性等几个方面谈一些粗浅的看法。
一、工程建设领域存在的主要问题
1．商业贿赂行为。由于目前工程建设领域的法制、体制、机制不健全，工程建设领域的腐败现象仍然突出，是腐败现象易发多发领域，也是治理商业贿赂的重要领域，工程建设领域商业贿赂行为的主要发生在以下环节：
（1）工程项目的招投标。一些企业在工程项目的勘察、设计、施工、监理等招标投标中，向业主、评标委员会成员、业主委托的招标代理机构等行贿，或贿赂其他企业来陪标、串标。甚至通过种种手段，直接把其他企业的法律文本拿到手中，由一个企业统一做几份不同的标书去竞标。在陪标、串标过程中，有些企业是直接给陪标企业的有关负责人和经手人现金、实物，有的是企业之间形成同盟，相互陪标，通过不正当手段谋取中标。
（2）工程分包。在工程分包过程中，有的专业分包企业为了拿到分包工程或者在工程结算时得到更高的定价，向总包企业负责人行贿；有的企业层层转包，收取好处。工程转包中的商业贿赂，是滋生腐败的温床，也是导致豆腐渣工程的重要原因。
（3）材料设备采购。在材料设备采购中，材料供应商向施工企业项目经理或业主经办人行贿或给予回扣，导致在材料设备的选购上，选劣弃优，舍近求远。有的材料供应商在销售建筑材料时在账外暗中以现金、实物或者其他方式退还对方单位或经办人一定比例的商品价款，或者给予一些“软回扣”，如高档消费招待、娱乐等，直接导致业主单位或经办人在选用材料时，不是选优选好，而是任由供应商提供一些低劣的材料。
（4）工程项目建设。在工程项目施工过程中，一些施工企业对建设单位或设计单位进行贿赂，通过变更设计增加工程量或提高价格等手段谋取不正当利益。
（5）预算结算。在项目预决算中，一些施工企业通过向建设单位有关人员行贿，采取虚设项目、重复计算工程量等手段骗取工程款。
（6）配套设施建设。在房地产开发中，一些通信企业以承担小区内通信设施费用、无偿或基本无偿为开发企业承担小区规划红线内的电信配套建设费用等手段向开发企业行贿，获得独占的电信业务经营权。按规定有关建设项目用地范围内的电信管道建设经费本应纳入建设项目概算，而通过这种做法开发企业则赚取了重复计算的设施费用。
（7）房屋拆迁。在房屋拆迁中，一些拆迁机构人员与被拆迁人内外勾结，以虚增拆迁户、虚增拆迁面积、虚列房屋拆迁补偿费、虚构居民房屋拆迁补偿协议等手段，从中谋取私利。
（8）中介评估。一些单位和个人为获取非法利益，通过向中介评估机构行贿，抬高或压低价格，损害业主利益。
2．建筑施工领域的挂靠经营。近年来，建筑施工领域一些有资质的建筑施工企业出于追逐经济利益的目的，有偿地将自己的建筑施工资质证明、营业执照、银行账户、企业公章等出借给不具备相应施工资质的企业、个人和其他组织承揽工程项目，并收取所谓的管理费用，即执法实践中所称的挂靠经营。《建筑法》、《无照经营查处取缔办法》等法律对挂靠经营有明确的禁止性规定。但是挂靠经营问题依然日益严重，已成为建筑领域的热点和难点问题。挂靠经营的主要表现为以下几个方面：
（1）通过联营的方式。即挂靠人与被挂靠人签订联营合同。合同约定双方在工程承揽中进行联营或合作，由挂靠人提供工程项目信息并以被挂靠人名义参与投标、签订建设工程合同和负责合同的实施，被挂靠人提供报名、资格预审、投标过程中所需的公章、资质证明等有关资信证明材料进行协助配合，并收取工程总价一定比例的费用。
（2）通过内部承包的方式。即由被挂靠人任命或聘任挂靠的自然人为员工。并委任其为第x施工队、工程处或项目部的负责人，签订内部承包合同，合同的内容与上述联营合同大同小异。
对于建筑施工领域中的挂靠经营行为，不论它是以联营合同还是内部承包合同的形式出现，其实质是被挂靠人转让或出借资质证书的行为，真正目的是为了使无资质或低资质的挂靠人突破法律对其行为能力的强制性规定，其内容是违法的，其实质是无照经营行为。
3．工程建设领域的其他违法行为。除了上述主要违法行为外，当前工程建设领域比较突出的其他违法行为还有：
（1）虚报注册资本和虚假、抽逃出资。部分建筑施工单位和原材料供应商为了达到建筑施工资质或者招投标对于资本金的要求，在自有资金不足的情况下，通过他人垫资或者买通中介机构提供虚假证明，虚报注册资本或虚假出资。
（2）违法广告。一些企业为了吸引消费者，对其产品和服务作夸大或虚假宣传。例如一些装修企业在宣传中夸大其资质等级或将无关的著名工程作为其企业作品对外宣传；再如人工石材冒充天然大理石对外宣传等等。
（3）工程招投标中的串通招投标行为。一是投标者之间的串通投标行为，主要包括：投标者之间相互约定，一起抬高或者压低投标报价；投标者之间相互约定，在投标项目中轮流以高价或低价中标；投标者之间先进行内部竞价，内定中标人，然后再参加投标等。二是投标者与招标者之间进行相互串通，实施排挤竞争对手的行为，主要包括：招标者在公开开标前，开启标书，并将投标情况告知其他投标者，或者协助投标者撤、换标书，更换报价；招标者向投标者泄漏标底；投标者与招标者商定，在招标投标时压低或者抬高标价，中标后再给投标者或者招标者额外补偿；招标者预先内定中标者，在确定中标者时以此决定取舍等。
从以上分析可以看出，工程建设领域的违法行为涉及面广、环节多、手法多样。从横向看，遍布工程建设的各个领域；从纵向看，违法行为贯穿整个工程建设的各个环节；从整体看，违法行为十分普遍，很多市场主体都有这样或那样、或轻或重的违法行为，就个体而言，一个企业往往同时有多种违法行为。
二、工程建设领域违法行为在国家治理中的危害性
建筑产业是我国的支柱产业之一，而建筑物的安全更是社会公共安全的重要组成部分，是构建和谐社会的重要保障。而工程建设领域违法行为的危害性极其严重，远超出一般市场违法行为，主要表现在以下方面：
1．严重影响了工程质量和人民群众生命财产的安全。无论是假冒伪劣建筑材料还是违法挂靠经营，抑或串标、围标行为，都使得工程的质量、安全、成本、进度等方面难以得到有效控制，加大了工程建设项目的风险，危及人民群众的生命财产安全，损害了国家和业主的利益。
2．严重扰乱了工程建设领域的正常秩序。一方面挂靠经营等违法行为规避了国家对建设工程进行严格、有效管理的有关规定，使国家对关系国计民生和社会公共利益的建筑领域项目实行有效管理的目的落空，破坏了工程建设领域的法治建设，严重扰乱了工程建设领域正常的管理秩序；另一方面商业贿赂、串标、围标等不正当竞争行为使得正规的建筑施工企业很难与其竞争，“劣币驱逐良币”，一大批不具备相应技术水平、施工经验和组织能力的企业或个人进入了建筑市场，严重扰乱了工程建设领域正常的市场秩序。
3．增加了社会不稳定因素。一方面建筑材料和建筑工程的不合格等违法行为引发了大批的消费者和业主投诉；另一方面挂靠经营等违法行为引发大量建设合同纠纷，为解决这些投诉、纠纷需要额外支出大量的时间、人力、物力和财力，同时也严重影响了社会稳定。
4．助长了不正之风。工程建设领域的违法行为加大了工程项目交易成本，损害了社会公共利益，腐蚀了干部队伍，滋生了大量腐败行为和经济违法犯罪案件，毒化了建设领域的行风和政风，也是助长社会不正之风的重要因素。
三、工程建设领域违法行为监管在国家治理中的主要难点
（一）工程建设领域的多方监管体制和法律法规的分散，造成管辖权常有争议。
工程建设领域的违法行为存在于房地产项目开发及城市规划审批、工程建设项目的招投标、工程分包、工程款结算、材料设备采购等环节。一个工程的建设从最初的立项到最后的验收，每个环节都可能存在违法行为。而质量技术监督部门、工商行政管理部门、建设主管部门等多个行政机关，又分别对工程建设的不同环节和领域进行监管，其职权多有交叉和重叠，这样既分散了执法力量，也容易引起部门间管辖权的争议。此外工程建设领域立法比较分散，仅法律就有21件，行政法规有33件，如《招标投标法》、《建筑法》、《合同法》、《反不正当竞争法》、《建筑工程质量管理条例》等等。法律法规规定的监管机关不同，很多规定过于原则，造成有权机关行使职权时法律依据不足。如查处建筑领域商业贿赂时，工商部门主要依据《反不正当竞争法》进行查处，但该法第三条第二款规定，“法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”，从而使得工商部门对很多违法行为丧失管辖权。另外，当特别法中的规定比较原则时，由于工程建设较强的专业性，工商部门对这些行为能否管辖往往难以把握，常常引发争议，即便有权机关没有不同意见，当事人也经常以此为由提出异议。特别是查处工程建设串通招投标中的商业贿赂行为时，如何避免《招标投标法》以及国务院办公厅两个关于招标投标管辖权的规定，是实际办案经常需要面对的难题。
（二）工程建设领域违法行为的特性，致使查处难度大。
首先，工程建设领域违法行为涉及范围广、环节多、时间跨度长，增加了工商部门查处的难度。一个建筑工程项目的完成，要历经项目论证、招投标、规划设计、建筑材料采购、工程建设和验收等多个环节，涉及到建设业主、招投标代理、设计、建筑、监理、检测、材料供应等多个主体，时间往往长达几年，增加了调查取证的难度。其次，工程建设领域违法行为手段隐蔽、手法多样，也增大了取证的难度。工程建设领域的违法主体之间往往具有多年的合作关系，形成了固定的利益链条，具有较丰富的自我保护意识和反侦查能力，对于执法手段和权限都受到制约的行政执法部门来说，查处难度日益加大。从目前看，工程建设大多为国有投资主体和市政工程，具有建设资质也大多为国有企业，违法主体与其上级建设主管部门往往有密切关系，个别背后甚至有地方政府的权力支撑和保护，相关案件查办干扰多，压力大，增强了调查取证难度。
四、在家国治理的视角下如何加强工程建设领域治理
为了进一步规范工程建设领域的市场行为，形成公平、有序的市场秩序，维护人民群众的根本利益，促进经济社会又好又快发展，针对目前该领域监管和执法的突出困难，对加强工程建设领域违法行为查处和建立长效监管机制提出以下对策与建议：
（一）加快立法进程，健全工程建设领域的法律制度体系。一是填补法律空白，加快相关领域法律起草与修订工作。如尽快制定《建筑市场管理条例》，加快《土地管理法》、《城市房地产管理法》的修订工作，为行政执法提供充沛的法律资源。二是细化部分原则性规定，实现法律条文的可操作性。如应尽快制定《招投标实施条例》，对于招投标过程进一步细化，并明确招投标居间等现行法律规定不明确的灰色地带的法律性质，从而为执法提供精确指引。
（二）整合执法资源，建立和完善执法协作机制。一是加强组织领导和统筹协调。建立联席会议制度，明确相关部门在查处工程建设领域违法行为的政策和职权界限，并在此基础上加强执法协作，以求形成执法合力。二是保障信息交互与案件移送畅通。建立专门的工程建设领域案件移送制度，在加强保密工作的前提下，及时对有关案件和线索进行沟通、交流、移送，切实提高行政效能。三是完善和依托现有的两法衔接平台制度，综合运用司法、行政等多种手段，严厉查处相关违法行为，严防以罚代刑现象的出现，真正做到过罚相当。
（三）积极推进工程建设领域诚信体系建设。整合有关部门和行业信用信息资源，将职能部门依法查处的工程建设领域的违法违规企业纳入“黑名单”。依托“金信工程”，积极实施工程建设领域企业信用分类监管，对有关违法失信主体及时进行信用反馈、信用指导和信用预警等，将严重违法企业及其责任人员的信息纳入到联合征信系统，供企业和银行及有关部门查询和参考，并加强监管力度和监管频率。通过诚信体系建设，着重解决工程建设信息公开不规范不透明、市场准入和退出机制不健全以及工程建设领域信用缺失等突出问题，积极推进工程项目建设公开透明。
（四）转变监管思路，探索建立政府监管和社会监督的综合监管体制。一是充分发挥行业协会的作用，实现行业自律和企业自律。二是借助社会舆论和大众传媒的力量，实现对工程建设领域的第三方监督。三是注重群众呼声，发挥人民群众的监督作用。积极向消费者宣传建筑类产品质量安全和科学消费的知识，提高消费者的自我保护意识，建立消费安全预警机制和快速处理机制。
（五）积极发挥服务政府的职能，引导企业规范经营。一是积极培育和完善有形建筑市场。有形建筑市场在整顿和规范建筑市场秩序中具有重要的载体与平台作用，相关主管部门应通力合作，积极培育有形建筑市场，明确有形建筑市场的法律地位，建立和完善涵盖各类专业工程统一的有形建筑市场，引导企业进入有形建筑市场交易，同时加强对有形建筑市场的指导和监督，防止形成新的行业限制，有效减少商业贿赂、串标、围标等违法行为的发生。二是注意倾听企业呼声，鼓励和引导企业做大做强。执法机关应减少对企业不必要的干预和检查，应积极鼓励企业做大做强，并做好服务和事前监管工作。三是积极为企业建言献策，帮助其改善经营状况。防止其为生存而铤而走险、从事违法经营活动。
（六）严格市场主体准入，完善现有的质量监管执法机制。一方面要更加严格执行企业登记法律法规的规定，按照统一的登记标准、登记程序和登记要求，严格企业登记审查，规范企业登记行为。加强对工程建设领域相关企业设立登记、改制、变更股东和经营范围、减少注册资本、合并或者分立，以及办理注销登记等的登记申请材料的审查；对经营范围涉及法律、行政法规、国务院决定规定的前置许可的，严格审查相关许可证或许可文件，对未取得许可文件的，一律不予登记。另一方面要完善现有的质量监管执法机制，一是建立健全建筑材料质量监测制度。以关系人民群众人体健康和人身财产安全的建筑材料为重点，依法开展定向监测和不定向监测，进一步强化质量监管的效能。
（七）突出监管重点。着重加强项目建设程序的监管，严格执行投资项目审批、核准、备案管理程序，规范项目决策，科学确定项目规模、工程造价和标准，认真落实开工报告制度、施工许可证制度和安全生产许可证制度，确保工程项目审批和建设依法合规、公开透明运行。着重加强对招标投标活动的监管，规范招标方式确定、招标文件编制、资格审查、标段划分、评标定标、招标代理等行为，改进和完善评标办法，确保招标投标活动公开、公平、公正。着重加强土地、矿产供应及开发利用情况的监管，完善土地及矿业权审批、供应、使用等管理的综合监管平台。着重加强控制性详细规划制定和实施监管，严格控制性详细规划的制定和修改程序。着重加强项目建设实施过程监管，严格依法征地拆迁，坚持合理工期、合理标价、合理标段，严格合同订立和履约，规范设计变更，科学组织施工，加强资金管理，控制建设成本，禁止转包和违法分包。着重加强工程质量与安全监管，落实工程质量和安全生产领导责任制，进一步完善质量与安全管理法规制度，明确质量标准，细化安全措施，强化施工监理，防止重、特大质量与安全事故的发生。
（八）落实监管职责。加强对工程建设项目全过程的监管，认真履行对政府投资项目的立项审批、项目管理、资金使用和实施效果等方面的职责。发展改革、工业和信息化、财政、国土资源、环境保护、住房城乡建设、安全监管等有关部门要依照有关法律法规，认真履行对项目决策、资金安排和管理、土地及矿业权审批和出让、节能评估审查、环境影响评价、城乡规划审批、安全生产等环节的行政管理职责。发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、电监等部门要按照职责分工，重点做好对工程建设项目的监管。财政、审计部门要重点做好对政府投资项目资金和国有企业投资项目资金的监管，确保资金规范、高效、安全、廉洁使用。对因监管不力、行政不作为和乱作为以及行政过失等失职渎职行为造成重大损失的，要严肃追究责任单位领导和有关人员的责任。（刘卫华）
参考文献：
[1] 中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》的通知(2009)
[2]《浅谈遏制建设领域商业贿赂规范市场主体行为》，李伟 (2008)
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