论国有企业国家审计法律制度体系的完善
傅雯玉(审计署武汉办)
【发布时间:2013年02月06日】
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    摘要:我国国有企业审计法律制度体系由国家审计、内部审计和社会审计三个方面的法律制度体系组成。随着国有企业审计的重点由查错纠偏变为对国有资产保值增值进行评价,审计的难度不断加大,要求不断提高,需要完善相应的审计法律制度体系作为国有企业审计发展的保障。本文主要探讨如何通过完善国有企业国家审计法律制度体系,积极发挥国家审计的作用,有助于国有企业进一步提高经营效益和竞争力,最终实现国有资产保值增值。
     关键词:国家审计;国有企业审计;审计法律制度
     
     随着我国国有企业改革的深化和国有企业市场化程度的提高,国有企业的审计成为国有资产监督管理重要手段之一。审计通过对经济活动的调查、评价,不但能揭示差错和弊端,维护财经法纪,而且能改善经营管理,提高经济效益。我国国有企业审计是国家审计、内部审计和社会审计组成的三位一体的审计体系,相应的,我国国有企业审计法律制度体系也是由国家审计、内部审计和社会审计三个方面的法律制度体系组成。随着国有企业审计的重点由查错纠偏变为对国有资产保值增值进行评价,审计的难度不断加大,要求不断提高,需要更加完善的审计法律制度体系作为国有企业审计发展的保障。
     一、国有企业国家审计法律制度的历史沿革
     (一)国有企业审计法律制度初步建立
     1978年后党和政府工作重点转移到社会主义现代建设上来,国有企业审计的法律制度就是在这个大背景下建立起来的。国有企业审计是宪法赋予审计机关的职责。《中华人民共和国宪法》于1982年明确“国务院设立审计机关,对国务
     院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的
     财务收支,进行审计监督”,这就从法律上确定了国有企业审计是国家审计的职
     责构成之一。审计署成立后,围绕国家经济工作中心开展了多项国有企业审计试
     验。1983年10月,审计署对天津铁厂严重亏损问题进行了审计,通过对财务会计等基础工作的检查,剖析了该厂连年亏损的原因。此次审计具有里程碑的意义,
     因为它让社会初步认识到了审计的重要作用以及审计的职能。
     (二)经济体制转变时期国有企业审计法律制度进一步发展
     1986年到1994年,我国经济体制发生了重大转变,国家审计工作围绕着国家经济建设这一中心任务,为保障改革顺利平稳进行,审计领域与内容也随之扩大,国有企业的审计的重要作用逐渐显现。因为计划经济逐步为市场经济所替代,国家对国有企业的管理模式也随之改变,即从直接管理变为间接调控。
     1986年9月《全民所有制工业企业厂长工作条例》指出:“厂长离任前,企业主管机关(或会同干部管理机关)可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评价”因此,审计署进一步明确了全民所有制企业厂长离任经济责任审计的范围、内容和相关要求。国有企业经济责任审计工作的开展促进了企业负责人增强责任感和严格执行国家法律法规的观念,对干部考核和任免提供依据。
     国务院于1988年11月发布了《中华人民共和国审计条例》,对国有企业审计监督进行了进一步规范,条例规定国家审计机关要对全民所有制企业,有国家资产的中外合资经营企业、中外合作经营企业、国内联营企业和其他企业财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计监督。审计的内容和范围都进一步扩展,从经营的真实合法扩大到一定意义上的效益审计。
     (三)社会主义市场经济体制时期的国有企业审计法律制度不断完善
     1995年以后,我国经济快速发展,社会主义审计法律制度在逐步摸索中慢慢搭起了框架。审计机关以经济建设为重点,加大了重点区域的审计监督力度,包括重点行业、企业、资金等,加大了对国家有关部门及企业的违法、违规问题的查处力度和打击力度,审计内容进一步扩展,极大震慑了各种经济领域的不法行为。国有企业审计的进一步发展为新形势下维护国家经济秩序,促进国有企业合法经营,推动国有资产保值增值做出了重要贡献。
     1995年1月1日正式颁布的《中华人民共和国审计法》规定:“审计机关对国有企业的资产、负债、损益,进行审计监督;审计机关对与国计民生有重大关系的国有企业,接受财政补贴较多或者亏损数额较大的国有企业,以及国务院和本级地方人民政府指定的其他国有企业,应当有计划的定期进行审计;对国有资产占控股地位或者主导地位的企业的审计监督,由国务院规定。”国有企业审计的范围再次扩大,对审计的质量也提出了更高的要求。
     这一段时期,由于体制发生了巨大变化,国有企业违法违规现象不断出现,审计机关为防止国有资产流失,以促进国有资产保值增值为重点,对重点行业、重点企业进行以国有企业资产、负债、损益为重点审计,加强了对国有资产的审计监督力度。通过对重点行业和重点企业的审计,揭示出整个行业国有资产运营中存在的问题,为国家宏观调控提供依据,充分发挥社会免疫系统的功能。比如,1995年至1997年,根据布署,国家审计署对粮食、石化、电信、粮食等重点行业的国有企业开展了专项审计检查,这次检查最后揭露了很多共性问题,依法做出相关处理后,审计机关及时进行归纳与总结,对提高行业管理水平,加强资金管理以及如何完善内控制度都提出了建设性意见,从而进一步优化国有资产管理。
     1998年前后,国有企业经营陷入较大的困境中,国有企业资产、负债、损益真实性情况无法得到证实,企业财务会计资料不能真实反映企业的经营管理情况,因此,审计署提出就真实、合法、效益问题上首先解决真实性的建议。国家审计署以检查财务收支真实性为基础,重点对国有企业会计信息不实,国有资产流失,侵犯国家权益以及盲目投资造成的损失问题进行了审计,将会计“打假治乱”摆到了优先解决的位置。通过大规模的审计检查,审计署针对国企内控制度不完善等问题提出了合理的审计建议。另外,凭借其雄厚的专业优势,审计机关还配合各级政府查处多起重大经济案件,发现了一批大案要案,移交公检法处理,维护了国家法纪,防止了国有资产的流失。
     2001年,审计署明确了国有企业国家审计应该由经常性财务收支审计与经济责任审计相结合,以经济责任审计为中心,以真实性审计为基础,客观、公正、全面的对企业经营者的业绩进行评价为目标,以检查企业资产和会计信息的真实性为重点,重点要注意企业在生产管理过程中面对内部、外部两方面的问题,最终提高企业的经济效益和管理水平。
     2002年底,审计署在此基础上提出了新的国有企业国家审计思路,国有企业审计应仍以真实性为基础,以经济责任审计为中心。经过多年的摸索与改革,国有企业审计以“摸家底、揭隐患、促发展”的主线,为企业的改革发展保驾护航。
     2008年7月,《审计署2008至2012年审计工作发展规划》的提出为国有企业审计赋予了新内涵新要求,即经济责任审计的最终目标就是建立健全问责机制和责任追究制度,帮助领导干部树立正确的政绩观,全面贯彻落实科学发展观,切实履行经济责任。
     二、国有企业国家审计法律制度存在的问题
     目前国有企业国家审计法律制度以 2006 年修订的《审计法》和 2010 年修订的《中华人民共和国审计法实施条例》为核心,包括其他如《中华人民共和国会计法》等相关法律。将国有企业审计作为国家审计的一个重要对象也是国际通行做法。绝大多数国家在《宪法》或专门法中都把国有企业纳入国家审计的职责范围。
     我国相当重视由处于独立性强、具有较高权威、专门的国家审计机关定期对国有企业加以监督,专门制定立法权威高的审计法来调整国家审计机关在审计监督国有企业过程中的法律关系,来保证国家审计对国有企业审计监督的合法合理性。目前,我国国有企业国家审计制度主要存在以下问题:
     (一)现有审计条例规定的审计范围不够具体,亟待进一步细化。
     2010 年 2 月 2 日修订通过的《中华人民共和国审计法实施条例》第十九条指出审计法第二十一条所称国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构,包括:1、国有资本占企业、金融机构资本(股本)总额的比例超过 50%的;2、资本占企业、金融机构资本(股本)总额的比例在 50%以下,但国有资本投资主体拥有实际控制权的。随着我国国家审计的审计范围不断扩大,国家审计机关的任务变的越来越艰巨。国家审计机关不仅要对国有企业进行审计监督,更重要的是肩负着对税务部门税收征收管理审计、海关税收征管审计、国库管理审计;对各级政府预决算和其他财政收支情况进行财政审计、预算执行情况审计、政府绩效审计;对国有金融机构包括中央银行审计、商业银行资产负债审计、国家事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支进行审计监督的重任,相应地在对国有企业的审计约束方面能力就非常有限。因此,有必要进一步细化立法对国家审计对国有企业进行审计监督规定的范围。国家审计每年的审计范围大致是 10 家左右中央管理的国有重要骨干企业。国务院国有资产管理委员会管理的中央国家企业就有有一百多家,加上各省、自治区、直辖市管理的国有企业,数量相当可观。每年实施国家审计的企业的数量比例较低,可见国家审计覆盖了十分宽泛的审计范围,承担着较重的国有企业审计监督任务。
     (二)审计要求发生变化,审计质量有待提高。
      随着市场经济的发展,国家审计对国有企业审计的职责范围及审计目标也在不断的发展。在市场经济发展初期,国有企业的所有者倾向于通过观察企业的原始资本的增减幅度来反映经营情况,对国有企业财务活动进行审计监督成为了直接需求;市场经济发展到更高程度,国有企业所有者更倾向于了解管理者在国有企业经营过程中管理职能的履行情况,这样就产生了经济责任审计转向绩效审计的需求,对国家审计质量提出了更高要求。
     在国有企业审计监督中,市场济发展的不同阶段赋予国家审计职责也不同,例如:在市场经济发展欠缺发达的时候,市场经济的主导作用较小,国家行政管理权力比较强,国家审计监督领域也就囊括许多审计对象,同时其任务量也随国有企业数量增加而加重,反而造成效率低下;市场经济发展到比较发达的时候,市场经济的主导作用较强,国家在市场经济中具有管理经济的职责不多,国家审计监督的领域就会较窄,国家审计工作范围也会减少。
     (三)国家审计缺乏对外部审计的有效的审计监督和协调机制。
     目前,国有企业外部审计中的会计师事务所的审计报告质量堪忧,缺乏国家审计对其进行审计监督的制度规定。在2004 年审计署组织对 16 家具有上市公司审计资格的中介机构的审计业务进行检查时发现,14 家会计师事务所的 37 名注册会计师出具的 19 份审计报告存在失实或疏漏。事务所出具虚假审计报告现象十分严重,国家审计对外部审计质量的审计监督未能形成规范化、标准化的监督制度,对注册会计师审计鉴证的国有企业财务报表缺乏有效的审计监督机制。
     三、完善国有企业国家审计法律制度的建议
      在目前审计体制下,要更好地适应社会主义市场经济体制下对国有企业的审计监督的要求,除了坚持强化国家审计职责的原则外,还需从以下几个方面的加以完善:
     (一)需要进一步细化国有企业国家审计监督范围
     制定符合纳入国家审计监督的大型国有企业的标准,同纳入会计师事务所审计的国有企业范围形成互补。将不符合标准的国有企业交由会计师事务所审计,能大大缓解审计资源与审计对象数量对比悬殊的压力。另外,除了大型国有企业以外还要将部分起着特殊作用的国有企业纳入国家审计的范围。对国有企业在境外投资兴办的子企业,可以由所在地注册会计师审计。对国家物资、粮食及副食品等三种起着全国物资储备、配运作用的国有企业,由国家审计对其享有特殊政策的相关业务执行情况进行审计监督。
     (二)应对审计要求变化,应考虑立法规范国有企业运营的宏观绩效审计
     从长远和全局考虑立法规范国有企业运营的宏观绩效审计,是促进实现经济效益和社会效益目标的有效途径之一。国有企业不应只强调社会目标,忽视资本增值带来的经济责任会损害国有企业职工利益。国有企业虽有许多社会和政治目标,但在面对市场经济规则时,国有企业负责人则专注于利润的最大化。国有企业只是在不忽视其肩负的社会目标的同时,进入市场同其他经济主体平等地成为市场经济中一起竞争的商业化经营实体。通过对国有企业进行宏观绩效审计,才能在促进国有企业高效运营的同时,帮助国有企业处理好自身目标与社会目标的矛盾。另外,国家再利用其产业政策、货币政策、财政政策等其他特殊政策措施实现对国民经济的宏观调控和可持续发展,便可在取得经济效益的同时,也使其社会目标得以实现。
     (三)建立国家审计对外部审计审计监督的协调机制
     适时制定国家审计监督社会审计组织审计业务质量条例,为国家审计对外部审计进行审计监督提供法律依据,强化国家审计职责。国家审计对会计事务所的职业行为、会计事务所审计业务质量分别依照法律依据进行规范和检查,引导注册会计师行业健康发展,确保国家审计对外部审计的审计监督,充分发挥社会审计优势。要采用有机划的定期监督检查、结合审计进行监督检查等多种方式实施对社会审计业务质量的监督检查。对违反法律、法规和独立审计准则规定,为企业出具虚假审计报告的行为,及时向社会公布,并督促财政部门、行业协会等相关单位落实对有关责任人的处理、处罚。为了防止注册会计师为牟利而回避、甚至掩饰国有企业存在的会计错误和弊端,保证国有企业审计的效果,国家审计机关必须建立和健全相应的法律制度以及相应的审计监督体系,通过界定清楚国家审计和社会审计在国有企业审计监督职责权限,做好对社会审计的引导工作,加强两种审计之间的协调配合。
     关于国有企业审计目标的侧重点方面,国家审计应该重点强调对企业财务活动的真实性、合法性以及效益性的审计;而社会审计则侧重针对财务报表的公允性和财务信息的可信性的审计。应确定国家审计机关对社会审计指导、监督、管理的关系。由国家审计机关颁布国企审计准则,定期审查执行国企审计业务的事务所的资质、对社会审计的审计质量进行抽样审查,严格监控审计质量。国家审计在严格把好社会审计的质量关的同时,也要利用好社会审计的工作成果,减少或者避免重复审计。(傅雯玉)
     
     参考文献:
     刘家义.论国家治理与国家审计.中国社会科学,2012,(6).
     2.刘颖.新形势下深化国有企业审计的建议.商业会计,2010,(8).
     3.马亚男.审计法律规范的哲学反思.财会通讯,2010,(10).
     4.杨梅.中国社会审计法律责任风险规避对审计报告的影响研究.商场现代 化,2011(4).
     5.宋常.国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题.审计与经济研究,2012(1).                                                                   
     
  
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