加拿大资源环境管理的特点与启示
折春芸（审计署西安办）
随着可持续发展战略在全球范围的实施，环境保护越来越受到各国的重视。加拿大面对国际、国内资源与环境压力，联邦政府自然资源部和环境保护部等职能部门高度重视自然资源的合理、高效开发利用，使生态环境能得到很好的保护，其资源与环境管理形成了鲜明的特点，完善的环境管理体制、机构、手段和措施，以及取得的经验均值得我国资源与环境管理借鉴。
一、加拿大环境管理机构的设置及其职能
加拿大是一个联邦制国家，环境保护实行联邦、省和市三级管理。环境保护的主要任务由省环境部来承担。以阿尔伯塔省为例，阿尔伯塔环境部下设5个主要的部门：战略处、政策处、监测和科学处、运行处和企业处。该部门的厅长对环境上诉委员会负责，同时还监督饮料容器管理委员会、阿尔伯塔废油管理协会、阿尔伯塔回收利用管理部门的日常运转。
二、加拿大的环境发展战略
（一）加拿大绿色规划。
1990年,加拿大政府制定了《加拿大绿色规划》，这是一个促进加拿大经济繁荣和环境健康发展的最重要的环境行动规划。规划包括6项区域性行动计划和5项专项行动计划，其目的是保证居民持续地拥有清洁的空气、水和土地；使可更新资源能够得到持续利用；保护野生动植物的健康、生存和发展，建立珍稀野生动植物的自然保护区和它们的历史遗迹保护区；将环境突发事件的影响降到最小等等。该计划承诺，到2000年将国土的12%作为保护区，为实现这一目标，联邦政府将每年的环保拨款从13亿加元增加至43亿加元，同时制定了一系列地区性行动计划和专题行动计划。
（二）可持续发展战略。
1995年，加拿大修改联邦《审计长法》（Auditor General Act）时，增加了要求联邦相应部门的机构实施可持续发展战略的条款，同时增加了设置可持续发展专员的条款，负责协助处理与可持续发展相关的问题。直属国会的审计署下设一个环境与可持续发展专员办公室，审核各部门的可持续发展战略，并报议会审定。《审计长法》规定，1997年开始，自然资源部等25个联邦政府部门和机构必须准备可持续发展战略（SDS)，并上报众议院，并且要求每隔3年修订一次。这些战略要阐明部门更好地将可持续发展融入其政策、计划和执行过程所需要采取的行动和达到的日标。这些战略构成政府推进可持续发展的关键要素。
三、加拿大环境管理法律体系的特点
为了使环境保护战略能够顺利实施，加拿大政府首先致力于环保法律体系的建设，力图将环境保护纳入法制化轨道，其立法也具有鲜明的特点。
（一）注重可操作性和加大惩罚力度。
加拿大环境保护法律对企业的环保责任规定明确，违法处罚力度较大。企业不单要对生产过程中的污染负责，也要对商品消费过程的污染负责。对污染企业，不但在经济上重罚，还要追究污染企业主要负责人的法律责任。严厉的法制环境不仅对企业管理人员构成强有力的制约，也促使股东、债权人、企业员工在内的利害关系人出于保护自身利益的目的，反对企业的环境违规行为，对企业形成强有力的外部约束。例如联邦环境保护法规定，个人违法第一次罚款可达1千加元，第二次2.5万加元或监禁；公司违法者第一次罚款2千－20万加元，第二次4千－40万加元。在联邦渔业法中规定，第一次违法可判处罚款高达1万加元或监禁，而最高则达每天100万加元并要承担栖息地恢复的费用。较完善的环保法规和得力的执行使政府的各项环境保护政策得以顺利实施，并迅速产生明显的成效。
（二）重视公众参与。
加拿大在环境立法方面很强调公众参与，同时也是做好环境保护较有特色的一部分。例如在加拿大联邦《环境保护法》第12条中规定加拿大环境部长应建立《环境登记》，使人们能够查阅到与本法所涉事项有关的文件，获得有关拟议中的行政合同或等同性合同、条例、物品目录等公共信息。该法同时规定了环境影响评价的公众参与制度。要求公众参与环境影响评价标准的预审、制定和执行全过程。
四、加拿大的环境管理模式
（一）政府参与。
加拿大政府制定整体的环境规划和战略，实施具体的环保政策，履行监督、教育、协调和服务的职能，参与环境管理的全过程。联邦、省、市三级政府都有相关的环境管理部门，根据各自的职能设置，履行各自的环保管理职能，且各个政府部门大都设立内部审计机构，以加强部门的内部控制和风险管理。如阿省的SRD会对阿省21个协议林业公司进行年度的审计监督，以确保该省林业资源的可持续发展。同时政府审计部门也会对环保部门的履职情况进行绩效审计，以确保其高效的运转。
（二）企业参与。
如果仅仅只是政府的行动而无企业的参与，就不可能做好环境保护这项事业。加拿大企业普遍具有较强的环境意识，环境保护和可持续发展观念贯穿于企业的管理体系。例如EPCOR公司（埃德蒙顿电力公司）是埃德蒙顿市一家为市民提供生活用水、天然气和电力的私人企业。该公司设有可持续发展部，其中一项工作是负责温室气体的减排。通过采用先进技术可使锅炉效率提高18%，氮氧化物排放量减少50%，SO2排放量减少36%。该公司还从外部购买CO2配额，支援发展中国家的能源项目，从而获得更多的配额，并酝酿投资可再生能源技术，如风力、水力发电。
（三）公众参与。
公众参与是加强环境监督的社会基础。公众参与是一个相对宽泛的概念，并不仅仅指公众个人，还包括各种社会团体，非政府组织和其他的政府机构等相关方。在加拿大，广泛的公众参与是其环境和资源管理决策方面的重要特点。不管是在政策制定还是在执行阶段，公众参与都发挥了重要作用。公众的广泛参与一方面基于法律要求，在环境保护法、环境影响评估法等法律中对公众参与都有明确规定。政策制定部门也在制定政策初期就通过各种渠道开展广泛宣传，尽可能做到有效告知。另一方面则基于公众的公民意识。在加拿大，民众普遍具有较强的环境意识，环境保护和可持续发展观念深入人心。一些环保非政府组织也非常普遍地代表了不同利益相关方，他们的专业知识对公众观点具有很强的影响力。
加拿大环境管理中的公众参与贯穿于项目的整个过程，从前期的政策制定、环境评估，到项目执行期的公众监督以及民意调查，上诉案件中的公民陪审团听证等等，都存在公众的身影，每一个参与的过程都有法律作为强大的支撑，政府也有专门的机构来负责公众参与的事项，而且还会提供一些资金来支持其参与项目，如果项目通不过公众的审查，项目就必须暂停。例如，2001年EPCOR公司准备在埃德蒙顿建设一个煤炭发电厂，环境组织与该公司就环境影响进行了听证。公司在听证会上自愿承诺项目CO2的排放量不超过天然气或者火力发电的电厂项目，因此该承诺被ERCB视为项目审批通过的一项先决条件。由于该公司一直未实现该环境目标，2010年公司申请修改当时提出的关于CO2排放量的承诺，在当年的听证会上环境组织对其进行了反驳，也因为此，该公司的电厂项目立项被ERCB予以否决。
（四）环境的共同管理。
加拿大的环境事项是由不同级别的政府和不同的利益团体来共同管理的，因为环保是共享的责任。以阿尔伯塔省为例，该省就有类似于“清洁大气联盟”、“大气烟尘工作委员会”、“水委会”等组织，他们分别由政府、企业和非政府组织组成，代表不同的利益团体来共同管理该省的环境事项。以“清洁大气联盟”（Clean Air Strategic Alliance简称CASA）为例，该组织利用综合空气质量管理系统（Comprehensive Air Quality Management System 简称CAMS)对该省空气质量进行管理，通过公开空气质量年度调查分析报告等方式公布该省不同区域的大气质量，政府根据联盟的报告以及建议制定不同的政策管理不同的区域（详见下图）。例如，针对该省PM2.5（直径2.5微米的粒子）浓度低于每立方米15微克的区域（观察线以下）政府只需采取一般监测和采集数据的措施，PM2.5浓度在每立方米15微克至20微克的区域（管理线）采取监督的措施，PM2.5介于20微克至30微克的区域（超标线）采取管控的措施，包括改进设备和技术、收集更多的数据，PM2.5在30微克（全国标准）以上的区域（超标线以上）采取强制性措施以降低空气污染度，如禁止新建工厂。该管理系统在全国标准（超标线）之下，又增加了两个预警机制，给政府、企业一个指导系统，使环境质量与未来采取的经济计划联系紧密，正是由于这种不同利益团体共同管理的模式，使得该省的经济发展和环境保护得以保持平衡。
五、加拿大环境管理政策对我国的借鉴与启示
（一）加强环境管理法制建设。
我们首先需要在观念上处理好环保与经济发展的关系，制定切实可行的环境政策和管理措施。就目前的情况而言，我们已经制定了相当明确的环境保护标准，也已经形成了环境保护的法律体系。但目前尚有两方面的问题不能保证我国环境保护政策的顺利实施，一是环境保护的法律法规大多缺少必要而详细的具体说明，给执法造成了相当的困难；二是普遍存在执法不力情况。现实中有可能出现企业“违法成本低，守法成本高”的奇怪现象。尽管其中有更深层的原因，这些问题不解决就会使环境保护失去必要的强制力。因此，我国应加强法律制度的可操作性，尤其要建立政府部门对建设项目违法管理的责任追究制度。在一些管理者自身缺乏环境保护观念的情况下，严格的管理标准和法律规定是实现我国现阶段环境保护战略的主要手段。
（二）加大公民环保意识的教育。
加拿大非常重视公民的环境意识教育工作，同时也体现出了社会在资源与环境上的理念。一些政府部门，如阿省环境部就有开发教育和交流战略。加拿大的环境宣传教育方式是多种多样的，参与式环境教育很具有特色。例如，在埃德蒙顿就有废弃物管理卓越中心这样的教育基地，建立起众多的教育项目，利用相关科研成果对公民特别是中小学生进行生态和环境保护教育。市政官员也通过环境公开这样的特别节目参与其中，进一步唤起民众的环境意识。志愿者行动计划是另一种有效的方式。阿尔伯塔省卓越废弃物管理中心通过举办三周的培训，包括讲座和现场体验，每年培训30名志愿者。这些志愿者深入社区，开展环境保护行动，他们的热情和积极参与，影响了其他居民，使得环境理念深入社区。
（三）完善公众参与环境保护制度。
环境保护是一项社会工程，需要全社会的共同努力，其中民众的力量不可低估。世界各国的环境保护实践表明，公众参与是实现环境保护战略的重要手段。加拿大《环境保护法》就规定了环境影响评价的公众参与制度。要求公众参与环境影响评价标准的预审、制定和执行全过程。我国目前法律、法规中，虽然也涉及到了公众参与环境影响评价，但是对信息的公开、信息内容反馈、参与程序等还不够具体，缺乏可操作性。如经修订后的《水污染防治法》、新制定的《环境噪声污染防治法》及1998年国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》等法案，尽管对公众参与有所规定，但缺乏公众如何具体参与的规定。因此，借鉴加拿大的作法并结合我国具体实际，全面引入信息公开、环境影响评价听证制度和环境诉讼机制，广泛吸取专家、学者和公众意见，充分发挥公众的作用，环境保护的各项措施才能顺利实施。
加拿大的经验告诉我们，搞好环境保护既要靠有效的环境政策，又要靠严格的管理；既要靠健全的法律法规，又要靠公正的执法；既要靠政府的力量，也要依赖于公众的支持。我国正在实施可持续发展战略，这客观上要求我们把“环境保护”作为经济持续发展的重要环节。加拿大的环境保护表明，只要政策得当，政府部门职责分工明确并能协调工作，相信许多困绕着经济发展的资源和环境问题就能够大大缓解并最终得到解决。（折春芸）
一、加拿大环境管理机构的设置及其职能
加拿大是一个联邦制国家，环境保护实行联邦、省和市三级管理。环境保护的主要任务由省环境部来承担。以阿尔伯塔省为例，阿尔伯塔环境部下设5个主要的部门：战略处、政策处、监测和科学处、运行处和企业处。该部门的厅长对环境上诉委员会负责，同时还监督饮料容器管理委员会、阿尔伯塔废油管理协会、阿尔伯塔回收利用管理部门的日常运转。
二、加拿大的环境发展战略
（一）加拿大绿色规划。
1990年,加拿大政府制定了《加拿大绿色规划》，这是一个促进加拿大经济繁荣和环境健康发展的最重要的环境行动规划。规划包括6项区域性行动计划和5项专项行动计划，其目的是保证居民持续地拥有清洁的空气、水和土地；使可更新资源能够得到持续利用；保护野生动植物的健康、生存和发展，建立珍稀野生动植物的自然保护区和它们的历史遗迹保护区；将环境突发事件的影响降到最小等等。该计划承诺，到2000年将国土的12%作为保护区，为实现这一目标，联邦政府将每年的环保拨款从13亿加元增加至43亿加元，同时制定了一系列地区性行动计划和专题行动计划。
（二）可持续发展战略。
1995年，加拿大修改联邦《审计长法》（Auditor General Act）时，增加了要求联邦相应部门的机构实施可持续发展战略的条款，同时增加了设置可持续发展专员的条款，负责协助处理与可持续发展相关的问题。直属国会的审计署下设一个环境与可持续发展专员办公室，审核各部门的可持续发展战略，并报议会审定。《审计长法》规定，1997年开始，自然资源部等25个联邦政府部门和机构必须准备可持续发展战略（SDS)，并上报众议院，并且要求每隔3年修订一次。这些战略要阐明部门更好地将可持续发展融入其政策、计划和执行过程所需要采取的行动和达到的日标。这些战略构成政府推进可持续发展的关键要素。
三、加拿大环境管理法律体系的特点
为了使环境保护战略能够顺利实施，加拿大政府首先致力于环保法律体系的建设，力图将环境保护纳入法制化轨道，其立法也具有鲜明的特点。
（一）注重可操作性和加大惩罚力度。
加拿大环境保护法律对企业的环保责任规定明确，违法处罚力度较大。企业不单要对生产过程中的污染负责，也要对商品消费过程的污染负责。对污染企业，不但在经济上重罚，还要追究污染企业主要负责人的法律责任。严厉的法制环境不仅对企业管理人员构成强有力的制约，也促使股东、债权人、企业员工在内的利害关系人出于保护自身利益的目的，反对企业的环境违规行为，对企业形成强有力的外部约束。例如联邦环境保护法规定，个人违法第一次罚款可达1千加元，第二次2.5万加元或监禁；公司违法者第一次罚款2千－20万加元，第二次4千－40万加元。在联邦渔业法中规定，第一次违法可判处罚款高达1万加元或监禁，而最高则达每天100万加元并要承担栖息地恢复的费用。较完善的环保法规和得力的执行使政府的各项环境保护政策得以顺利实施，并迅速产生明显的成效。
（二）重视公众参与。
加拿大在环境立法方面很强调公众参与，同时也是做好环境保护较有特色的一部分。例如在加拿大联邦《环境保护法》第12条中规定加拿大环境部长应建立《环境登记》，使人们能够查阅到与本法所涉事项有关的文件，获得有关拟议中的行政合同或等同性合同、条例、物品目录等公共信息。该法同时规定了环境影响评价的公众参与制度。要求公众参与环境影响评价标准的预审、制定和执行全过程。
四、加拿大的环境管理模式
（一）政府参与。
加拿大政府制定整体的环境规划和战略，实施具体的环保政策，履行监督、教育、协调和服务的职能，参与环境管理的全过程。联邦、省、市三级政府都有相关的环境管理部门，根据各自的职能设置，履行各自的环保管理职能，且各个政府部门大都设立内部审计机构，以加强部门的内部控制和风险管理。如阿省的SRD会对阿省21个协议林业公司进行年度的审计监督，以确保该省林业资源的可持续发展。同时政府审计部门也会对环保部门的履职情况进行绩效审计，以确保其高效的运转。
（二）企业参与。
如果仅仅只是政府的行动而无企业的参与，就不可能做好环境保护这项事业。加拿大企业普遍具有较强的环境意识，环境保护和可持续发展观念贯穿于企业的管理体系。例如EPCOR公司（埃德蒙顿电力公司）是埃德蒙顿市一家为市民提供生活用水、天然气和电力的私人企业。该公司设有可持续发展部，其中一项工作是负责温室气体的减排。通过采用先进技术可使锅炉效率提高18%，氮氧化物排放量减少50%，SO2排放量减少36%。该公司还从外部购买CO2配额，支援发展中国家的能源项目，从而获得更多的配额，并酝酿投资可再生能源技术，如风力、水力发电。
（三）公众参与。
公众参与是加强环境监督的社会基础。公众参与是一个相对宽泛的概念，并不仅仅指公众个人，还包括各种社会团体，非政府组织和其他的政府机构等相关方。在加拿大，广泛的公众参与是其环境和资源管理决策方面的重要特点。不管是在政策制定还是在执行阶段，公众参与都发挥了重要作用。公众的广泛参与一方面基于法律要求，在环境保护法、环境影响评估法等法律中对公众参与都有明确规定。政策制定部门也在制定政策初期就通过各种渠道开展广泛宣传，尽可能做到有效告知。另一方面则基于公众的公民意识。在加拿大，民众普遍具有较强的环境意识，环境保护和可持续发展观念深入人心。一些环保非政府组织也非常普遍地代表了不同利益相关方，他们的专业知识对公众观点具有很强的影响力。
加拿大环境管理中的公众参与贯穿于项目的整个过程，从前期的政策制定、环境评估，到项目执行期的公众监督以及民意调查，上诉案件中的公民陪审团听证等等，都存在公众的身影，每一个参与的过程都有法律作为强大的支撑，政府也有专门的机构来负责公众参与的事项，而且还会提供一些资金来支持其参与项目，如果项目通不过公众的审查，项目就必须暂停。例如，2001年EPCOR公司准备在埃德蒙顿建设一个煤炭发电厂，环境组织与该公司就环境影响进行了听证。公司在听证会上自愿承诺项目CO2的排放量不超过天然气或者火力发电的电厂项目，因此该承诺被ERCB视为项目审批通过的一项先决条件。由于该公司一直未实现该环境目标，2010年公司申请修改当时提出的关于CO2排放量的承诺，在当年的听证会上环境组织对其进行了反驳，也因为此，该公司的电厂项目立项被ERCB予以否决。
（四）环境的共同管理。
加拿大的环境事项是由不同级别的政府和不同的利益团体来共同管理的，因为环保是共享的责任。以阿尔伯塔省为例，该省就有类似于“清洁大气联盟”、“大气烟尘工作委员会”、“水委会”等组织，他们分别由政府、企业和非政府组织组成，代表不同的利益团体来共同管理该省的环境事项。以“清洁大气联盟”（Clean Air Strategic Alliance简称CASA）为例，该组织利用综合空气质量管理系统（Comprehensive Air Quality Management System 简称CAMS)对该省空气质量进行管理，通过公开空气质量年度调查分析报告等方式公布该省不同区域的大气质量，政府根据联盟的报告以及建议制定不同的政策管理不同的区域（详见下图）。例如，针对该省PM2.5（直径2.5微米的粒子）浓度低于每立方米15微克的区域（观察线以下）政府只需采取一般监测和采集数据的措施，PM2.5浓度在每立方米15微克至20微克的区域（管理线）采取监督的措施，PM2.5介于20微克至30微克的区域（超标线）采取管控的措施，包括改进设备和技术、收集更多的数据，PM2.5在30微克（全国标准）以上的区域（超标线以上）采取强制性措施以降低空气污染度，如禁止新建工厂。该管理系统在全国标准（超标线）之下，又增加了两个预警机制，给政府、企业一个指导系统，使环境质量与未来采取的经济计划联系紧密，正是由于这种不同利益团体共同管理的模式，使得该省的经济发展和环境保护得以保持平衡。
五、加拿大环境管理政策对我国的借鉴与启示
（一）加强环境管理法制建设。
我们首先需要在观念上处理好环保与经济发展的关系，制定切实可行的环境政策和管理措施。就目前的情况而言，我们已经制定了相当明确的环境保护标准，也已经形成了环境保护的法律体系。但目前尚有两方面的问题不能保证我国环境保护政策的顺利实施，一是环境保护的法律法规大多缺少必要而详细的具体说明，给执法造成了相当的困难；二是普遍存在执法不力情况。现实中有可能出现企业“违法成本低，守法成本高”的奇怪现象。尽管其中有更深层的原因，这些问题不解决就会使环境保护失去必要的强制力。因此，我国应加强法律制度的可操作性，尤其要建立政府部门对建设项目违法管理的责任追究制度。在一些管理者自身缺乏环境保护观念的情况下，严格的管理标准和法律规定是实现我国现阶段环境保护战略的主要手段。
（二）加大公民环保意识的教育。
加拿大非常重视公民的环境意识教育工作，同时也体现出了社会在资源与环境上的理念。一些政府部门，如阿省环境部就有开发教育和交流战略。加拿大的环境宣传教育方式是多种多样的，参与式环境教育很具有特色。例如，在埃德蒙顿就有废弃物管理卓越中心这样的教育基地，建立起众多的教育项目，利用相关科研成果对公民特别是中小学生进行生态和环境保护教育。市政官员也通过环境公开这样的特别节目参与其中，进一步唤起民众的环境意识。志愿者行动计划是另一种有效的方式。阿尔伯塔省卓越废弃物管理中心通过举办三周的培训，包括讲座和现场体验，每年培训30名志愿者。这些志愿者深入社区，开展环境保护行动，他们的热情和积极参与，影响了其他居民，使得环境理念深入社区。
（三）完善公众参与环境保护制度。
环境保护是一项社会工程，需要全社会的共同努力，其中民众的力量不可低估。世界各国的环境保护实践表明，公众参与是实现环境保护战略的重要手段。加拿大《环境保护法》就规定了环境影响评价的公众参与制度。要求公众参与环境影响评价标准的预审、制定和执行全过程。我国目前法律、法规中，虽然也涉及到了公众参与环境影响评价，但是对信息的公开、信息内容反馈、参与程序等还不够具体，缺乏可操作性。如经修订后的《水污染防治法》、新制定的《环境噪声污染防治法》及1998年国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》等法案，尽管对公众参与有所规定，但缺乏公众如何具体参与的规定。因此，借鉴加拿大的作法并结合我国具体实际，全面引入信息公开、环境影响评价听证制度和环境诉讼机制，广泛吸取专家、学者和公众意见，充分发挥公众的作用，环境保护的各项措施才能顺利实施。
加拿大的经验告诉我们，搞好环境保护既要靠有效的环境政策，又要靠严格的管理；既要靠健全的法律法规，又要靠公正的执法；既要靠政府的力量，也要依赖于公众的支持。我国正在实施可持续发展战略，这客观上要求我们把“环境保护”作为经济持续发展的重要环节。加拿大的环境保护表明，只要政策得当，政府部门职责分工明确并能协调工作，相信许多困绕着经济发展的资源和环境问题就能够大大缓解并最终得到解决。（折春芸）
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