关于完善国有企业领导人员经济责任审计评价的思考
慕倩（甘肃省审计厅）
国有企业领导人员经济责任审计是我国特有的一种审计模式，是现代审计制度在中国的一种创新运用，其伴随政治经济体制改革逐渐形成并随着我国经济的迅猛发展而得到不断完善。2010年10月12日中共中央办公厅、国务院办公厅在对经济责任审计两个暂行规定进行修改完善的基础上，发布实施了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，对新形势下的经济责任审计工作的开展进行了具体的规范和指导，对领导干部经济责任审计评价提出了更高的要求。
一、国有企业领导人员经济责任审计评价的意义
（一）经济责任审计评价有助于提高审计质量。经济责任审计把对人的监督和对事的审核有机结合，审计内容更多、范围更广，涵盖了政策执行、财务收支、发展能力、廉洁自律等诸多方面，融专项审计、绩效审计、投资审计于一体，既要用科学准确的数据说话，也要用客观公正的语言给领导干部画像，审计结果更加符合企业的实际，贴近企业的需求，全面客观的评价能够避免人为的主观性，有效地降低和防范审计风险，确保审计质量。
（二）经济责任审计评价有助于完善企业内部治理。经济责任审计在摸清企业家底的基础上，不仅要揭露企业的各种违法违规和效益问题，更要对这些问题深入分析，查找企业经营管理中存在的突出隐患，以及影响企业长期发展的经营风险问题。从内部治理结构、管理方式等方面检查和评价企业的经营管理活动，想方设法帮助企业解决问题，抵御各种风险的发生和扩大，积极在体制机制和制度层面分析原因，提出改革体制、健全机制、完善制度、强化管理、防范风险的建议，提高企业的经济增长质量和风险防控能力，为企业持续健康协调发展提供保障。
（三）经济责任审计评价有助于促进干部管理监督机制的改革和完善。通过经济责任审计，及时发现由于不能正确行使权力和履行职责，法制观念淡薄、违反科学民主的决策程序、疏于管理，造成的决策失误、损失浪费、国有资产的流失等问题，正确评价领导人员是否正确履行职责，是否严格执行国家的法律法规，从经济方面反映领导的工作业绩、廉洁自律等情况，将审计监督运用到干部监督领域，在一定程度上提高了任免、考核的质量，促进干部管理监督更加规范化、科学化，有利于形成纪检监察、组织人事和审计监督有机结合的干部管理机制。
（四）经济责任审计评价有助于从源头上预防和治理腐败。经济责任审计及评价对事又对人，通过对企业领导人员能否正确运用手中的权力，依法理财，分配管理企业的资金，促进企业的科学发展等方面的责任界定，不仅增强了领导人员的责任感和自我约束意识，提高了严格履职的自觉性，而且增强了法制观念，促进了权力和责任的匹配，确保权力在监督下运行，促进了党风廉政建设，对加强干部队伍建设、贯彻依法治国方略、促进社会主义市场经济健康、稳定、协调、有序发展，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
二、当前国有企业领导人员经济责任审计评价存在的不足及建议
目前，经济责任审计评价主要参照两办规定、《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任暂行规定》和《国有资本金绩效评价》中的规定，在实际操作过程中往往会遇到评价标准难以准确界定、指标体系有待完善、评价方法有待改进等情况。为此，建议从四个方面加以改进和完善：
（一）将经济责任审计与健全法人治理结构相结合。刘家义审计长曾经指出，“从本质上讲，审计就是促进发展，提供服务的。这种服务，是通过特殊的方式、手段，就是查找问题、分析原因、提出意见和建议来实现的”。国有企业改革发展是一个不断探索、不断实践、不断深化、不断完善的过程。当前我国经济社会尚面临社会经济结构调整、国际形势变化多端、经济发展方式不断变化等问题，国有企业改革正处在攻坚阶段，企业法人治理结构有待完善，在此背景下，进一步完善企业经济责任审计评价体系，从外部解决“内部人控制”的问题，为国有企业选择有能力的领导人员进行服务，不仅有利于促进财务收支审计的深化及其审计成果的运用，而且对于打击虚假会计信息、改进国有企业管理具有重要的作用，是加强干部廉政建设、促进干部人事体制改革的制度补充。因此，国有企业领导人员经济责任审计及评价一定要在科学审计理念的指导下，着眼于企业长远改革发展大局，重点揭示制约企业发展的体制不顺、机制障碍、制度缺陷等方面的问题，提出解决各类深层次矛盾和问题的建设性意见，促进企业建立权力、责任、义务有机统一，国有资产责任链条清晰的法人治理结构，为推进改革、完善制度、加强国家治理服务
（二）将国有企业领导人员任中审计与离任审计相结合。离任审计属于事后审计，不能对企业经营过程发生的问题进行及时的监督，不能有效防止因决策失误或管理不善对企业造成的损失，评价结果也只能起到事后监督的作用。而任中审计往往能够实现问题早发现、早解决，对领导干部的工作作出阶段性审计评价，达到审计预警和监督关口前移的作用。近几年来，大量的审计实践证明，审计关口前移，加强过程和跟踪审计，是发挥审计免疫系统功能的重要途径。为了更好监督公共受托经济责任的履行，加强对权力的监督和制约，进一步完善国家治理，经济责任审计也需改变过去离任审计的方式，实现离任审计向任中审计推进，将任中审计与离任审计相结合，加强领导干部任期内的监督和评价。有效地解决政策执行、问题发现和整改的及时性问题，避免更大问题的产生，推动单位、部门、地区的科学发展，促进对领导干部考核和选拔作用的及时测评，使得经济责任审计工作效率更优化，价值最大化。
（三）将经济责任审计评价与企业自评相结合。经济责任审计评价与企业的自评是从不同的角度做出的评价，二者既有替代作用，也有互补作用。企业的自我评价侧重主管部门及企业内部制定的目标任务完成情况、财务收支、经济效益等，既是对一段时期内经济运用情况的自我诊断，也是对阶段性目标任务完成情况的综合总结，由于企业对自身各个环节非常熟悉，对所处的行业、市场变化等情况掌握的资料也比较详实，自评得出的结论更符合企业的实际情况。经济责任审计在关注企业经济效益运行质量的同时，更注重企业政策执行、项目管理、“三重一大”等方面的分析评价，受审计力量及时间的制约，在短时间内全面、完整评价企业有一定的难度，因此可以参考和借鉴企业的自评指标，双方对评价结果进行比对，互相补充纠偏，达到共识，实现内部管理和外部监督的优势互补，将经济责任审计评价与企业自我评价相结合，更加全面、客观、真实的对企业作出评价，在一定程度上，也对企业完善内部监督机制起到了积极的指导和推动作用。
（四）将经济责任审计评价与结果运用相结合。国有企业领导人员经济责任审计是加强国有企业领导干部的管理和监督，改善企业经营管理，防范和控制风险而实行的一种有效的审计制度，对审计结果的应用是领导干部经济责任审计的落脚点。因此，一要制定完善审计评价标准和风险责任机制。明确评价标准，规范评价行为，增强审计评价的规范化和可操作性，保证审计结果的质量。各级组织人事部门、国有资产监管部门、纪检监察部门、审计部门和其他有关部门在国有企业领导人员考核、任免、奖惩和后续管理工作中、在国有资产监督管理工作中，制定具体的实施细则，将审计评价结果运用于实际工作。二要加强对审计评价结果的反馈。不断健全经济责任审计联席会议制度，将审计结果纳入干部考核任用体系中，审计部门要及时向组织管理部门报送审计结果，让有关领导和部门及时掌握被审计人员的经济责任履行情况。组织人事部门在任用干部时要把经济责任审计结果作为一项重要参考依据，杜绝边审计、边提拔的问题。三要实行经济责任审计适度公开制度。逐步向社会公开审计项目、公开审计过程、公开审计结果，不断提高审计透明度，让干部群众了解企业领导人员经济职责履行情况，了解守法守纪守规尽责情况，既有利于加强干部监督和管理，也有利于提高干部选拔任用工作的质量，防止任用干部出现偏差。（慕倩）
一、国有企业领导人员经济责任审计评价的意义
（一）经济责任审计评价有助于提高审计质量。经济责任审计把对人的监督和对事的审核有机结合，审计内容更多、范围更广，涵盖了政策执行、财务收支、发展能力、廉洁自律等诸多方面，融专项审计、绩效审计、投资审计于一体，既要用科学准确的数据说话，也要用客观公正的语言给领导干部画像，审计结果更加符合企业的实际，贴近企业的需求，全面客观的评价能够避免人为的主观性，有效地降低和防范审计风险，确保审计质量。
（二）经济责任审计评价有助于完善企业内部治理。经济责任审计在摸清企业家底的基础上，不仅要揭露企业的各种违法违规和效益问题，更要对这些问题深入分析，查找企业经营管理中存在的突出隐患，以及影响企业长期发展的经营风险问题。从内部治理结构、管理方式等方面检查和评价企业的经营管理活动，想方设法帮助企业解决问题，抵御各种风险的发生和扩大，积极在体制机制和制度层面分析原因，提出改革体制、健全机制、完善制度、强化管理、防范风险的建议，提高企业的经济增长质量和风险防控能力，为企业持续健康协调发展提供保障。
（三）经济责任审计评价有助于促进干部管理监督机制的改革和完善。通过经济责任审计，及时发现由于不能正确行使权力和履行职责，法制观念淡薄、违反科学民主的决策程序、疏于管理，造成的决策失误、损失浪费、国有资产的流失等问题，正确评价领导人员是否正确履行职责，是否严格执行国家的法律法规，从经济方面反映领导的工作业绩、廉洁自律等情况，将审计监督运用到干部监督领域，在一定程度上提高了任免、考核的质量，促进干部管理监督更加规范化、科学化，有利于形成纪检监察、组织人事和审计监督有机结合的干部管理机制。
（四）经济责任审计评价有助于从源头上预防和治理腐败。经济责任审计及评价对事又对人，通过对企业领导人员能否正确运用手中的权力，依法理财，分配管理企业的资金，促进企业的科学发展等方面的责任界定，不仅增强了领导人员的责任感和自我约束意识，提高了严格履职的自觉性，而且增强了法制观念，促进了权力和责任的匹配，确保权力在监督下运行，促进了党风廉政建设，对加强干部队伍建设、贯彻依法治国方略、促进社会主义市场经济健康、稳定、协调、有序发展，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
二、当前国有企业领导人员经济责任审计评价存在的不足及建议
目前，经济责任审计评价主要参照两办规定、《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任暂行规定》和《国有资本金绩效评价》中的规定，在实际操作过程中往往会遇到评价标准难以准确界定、指标体系有待完善、评价方法有待改进等情况。为此，建议从四个方面加以改进和完善：
（一）将经济责任审计与健全法人治理结构相结合。刘家义审计长曾经指出，“从本质上讲，审计就是促进发展，提供服务的。这种服务，是通过特殊的方式、手段，就是查找问题、分析原因、提出意见和建议来实现的”。国有企业改革发展是一个不断探索、不断实践、不断深化、不断完善的过程。当前我国经济社会尚面临社会经济结构调整、国际形势变化多端、经济发展方式不断变化等问题，国有企业改革正处在攻坚阶段，企业法人治理结构有待完善，在此背景下，进一步完善企业经济责任审计评价体系，从外部解决“内部人控制”的问题，为国有企业选择有能力的领导人员进行服务，不仅有利于促进财务收支审计的深化及其审计成果的运用，而且对于打击虚假会计信息、改进国有企业管理具有重要的作用，是加强干部廉政建设、促进干部人事体制改革的制度补充。因此，国有企业领导人员经济责任审计及评价一定要在科学审计理念的指导下，着眼于企业长远改革发展大局，重点揭示制约企业发展的体制不顺、机制障碍、制度缺陷等方面的问题，提出解决各类深层次矛盾和问题的建设性意见，促进企业建立权力、责任、义务有机统一，国有资产责任链条清晰的法人治理结构，为推进改革、完善制度、加强国家治理服务
（二）将国有企业领导人员任中审计与离任审计相结合。离任审计属于事后审计，不能对企业经营过程发生的问题进行及时的监督，不能有效防止因决策失误或管理不善对企业造成的损失，评价结果也只能起到事后监督的作用。而任中审计往往能够实现问题早发现、早解决，对领导干部的工作作出阶段性审计评价，达到审计预警和监督关口前移的作用。近几年来，大量的审计实践证明，审计关口前移，加强过程和跟踪审计，是发挥审计免疫系统功能的重要途径。为了更好监督公共受托经济责任的履行，加强对权力的监督和制约，进一步完善国家治理，经济责任审计也需改变过去离任审计的方式，实现离任审计向任中审计推进，将任中审计与离任审计相结合，加强领导干部任期内的监督和评价。有效地解决政策执行、问题发现和整改的及时性问题，避免更大问题的产生，推动单位、部门、地区的科学发展，促进对领导干部考核和选拔作用的及时测评，使得经济责任审计工作效率更优化，价值最大化。
（三）将经济责任审计评价与企业自评相结合。经济责任审计评价与企业的自评是从不同的角度做出的评价，二者既有替代作用，也有互补作用。企业的自我评价侧重主管部门及企业内部制定的目标任务完成情况、财务收支、经济效益等，既是对一段时期内经济运用情况的自我诊断，也是对阶段性目标任务完成情况的综合总结，由于企业对自身各个环节非常熟悉，对所处的行业、市场变化等情况掌握的资料也比较详实，自评得出的结论更符合企业的实际情况。经济责任审计在关注企业经济效益运行质量的同时，更注重企业政策执行、项目管理、“三重一大”等方面的分析评价，受审计力量及时间的制约，在短时间内全面、完整评价企业有一定的难度，因此可以参考和借鉴企业的自评指标，双方对评价结果进行比对，互相补充纠偏，达到共识，实现内部管理和外部监督的优势互补，将经济责任审计评价与企业自我评价相结合，更加全面、客观、真实的对企业作出评价，在一定程度上，也对企业完善内部监督机制起到了积极的指导和推动作用。
（四）将经济责任审计评价与结果运用相结合。国有企业领导人员经济责任审计是加强国有企业领导干部的管理和监督，改善企业经营管理，防范和控制风险而实行的一种有效的审计制度，对审计结果的应用是领导干部经济责任审计的落脚点。因此，一要制定完善审计评价标准和风险责任机制。明确评价标准，规范评价行为，增强审计评价的规范化和可操作性，保证审计结果的质量。各级组织人事部门、国有资产监管部门、纪检监察部门、审计部门和其他有关部门在国有企业领导人员考核、任免、奖惩和后续管理工作中、在国有资产监督管理工作中，制定具体的实施细则，将审计评价结果运用于实际工作。二要加强对审计评价结果的反馈。不断健全经济责任审计联席会议制度，将审计结果纳入干部考核任用体系中，审计部门要及时向组织管理部门报送审计结果，让有关领导和部门及时掌握被审计人员的经济责任履行情况。组织人事部门在任用干部时要把经济责任审计结果作为一项重要参考依据，杜绝边审计、边提拔的问题。三要实行经济责任审计适度公开制度。逐步向社会公开审计项目、公开审计过程、公开审计结果，不断提高审计透明度，让干部群众了解企业领导人员经济职责履行情况，了解守法守纪守规尽责情况，既有利于加强干部监督和管理，也有利于提高干部选拔任用工作的质量，防止任用干部出现偏差。（慕倩）
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